Сергей Некрасов - Конституционное право Российской Федерации: конспект лекций
Четкую, непреодолимую границу между федерализмом и унитаризмом провести сложно. Децентрализация власти присуща не только федеративному, но и унитарному государству, при этом степень автономии составных частей некоторых унитарных государств (областей Италии, автономных сообществ Испании, Палестинской автономии в Израиле, Республики Каракалпакстан в Узбекистане и др.) может быть большей, чем субъектов отдельных федеративных государств (например, штатов в Индии). Поэтому сущностным признаком федерализма является не степень автономии составных частей государства, а особый характер федеративных отношений, которые по определению невозможны в унитарном государстве независимо от объема прав, предоставляемых его территориальным единицам.
Федеративные государства в обязательном порядке характеризуются наличием двух уровней государственной власти, причем в федеративных отношениях главными являются отношения по поводу распределения и осуществления государственной власти. В осуществлении государственной власти, равно как и в федеративных отношениях вообще, обязательно имеют место элемент соглашения (не в буквальном юридическом смысле «договор»), сочетание сотрудничества и подчинения. Если в унитарном государстве власть делится «сверху» и так же, «сверху», в любой момент предоставленные составным частям государства власть и автономия могут быть отняты или изменены, то в федеративном государстве исключается принятие подобных решений центральной власти в одностороннем порядке, обязательно участие в принятии таких решений субъектов федерации.
10.2. Истоки и становление федерализма в России
Федерализм в России находится в стадии становления. Обусловлено это тем, что у России нет собственного опыта подлинных федеративных отношений: большую часть своей истории Россия де-юре (до 1918 г.) или де-факто (в советский период) была унитарным государством. Тем не менее элементы федерализма в России были.
Идеи самоуправления закреплялись еще в Русской Правде, Новгородской и Псковской судных грамотах, Судебниках 1497 и 1550 гг., Соборном уложении 1649 г., актах Петра I и т. п. В процессе расширения Российской империи входящие в состав России народы и территории (княжества, ханства, царства, губернии и пр.) сохраняли возможность самоуправления и достаточно широкую степень автономии.
В конституционных проектах декабристов уже содержатся оформленные идеи и концепции федерации («республика многонациональной федерации славянских и некоторых соседних государств Центральной и Южной Европы», «конституционная монархия, состоящая из федеративных территорий» и т. п.).
Обострение национальных отношений в России в конце XIX – начале XX в. предопределяет расширение антиимперского движения, появление различных платформ политических партий и расширение идеи перехода к федерации с созданием областных и национальных автономий.
Пришедшие к власти в 1917 г. большевики к федерации относились отрицательно («...федерация вредна, федерация противоречит принципам социал-демократии в их применении к русской действительности...»), однако ход истории достаточно быстро изменил их взгляды, и именно при советской власти (в 1918 г.) Россия впервые де-юре стала федеративным государством. Переход к федерализму рассматривался как единственный способ остановить распад бывшей Российской империи.
Российская федерация изначально носила не договорный или конституционно-договорный (как федерация СССР), а конституционный характер: федерация в России была провозглашена, учреждена, а не явилась следствием добровольного объединения различных территорий и народов. В январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов принимает Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая учредила Россию как федерацию советских национальных республик. Позднее федеративная форма территориального устройства закрепляется в Конституции 1918 г. и во всех последующих российских конституциях. Субъектами федерации в советский период развития являлись только республики (в том числе автономные республики), хотя предусматривалось наличие в составе федерации отдельных территорий (автономных областей, автономных округов) с особым национальным составом, бытом, традициями, которые также принимали участие в работе федеральных органов власти. Примечательно, что по Конституциям СССР 1937 и 1977 гг. автономные республики РСФСР имели непосредственное фиксированное представительство в одной из палат – Совете национальностей Верховного Совета СССР. Таким образом, представители большей части составных частей РСФСР (краев и областей) от участия в решении общефедеральных вопросов были отстранены. Количество, состав, названия автономных республик России неоднократно (зачастую произвольно) изменялись.
Начало 1990-х гг. в истории российского федерализма отмечено как так называемый «парад суверенитетов». В Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. подтверждена необходимость существенного расширения прав автономных республик. В 1991 г. четыре из пяти автономных областей (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская), входившие в состав краев, провозгласили себя республиками; Еврейская автономная область, сохранив свое наименование, вышла из состава Хабаровского края; Чукотский автономный округ в 1992 г. вышел из состава Магаданской области; появились проекты образования новых республик на основе некоторых краев, областей (Уральской, Дальневосточной и др.).
После распада СССР в 1991 г. стал реальным и распад Российской Федерации. В значительной степени его предотвратил Федеративный договор 1992 г. Данный Договор представлял собой фактически синтез трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и группами субъектов федерации: во-первых, республиками; во-вторых, краями, областями, городами федерального значения; в-третьих, автономной областью и автономными округами. Федеративный договор вошел как составная часть в Конституцию РФ 1978 г., что предопределило его юридическую силу, значение и место в правовой системе государства. Однако Федеративный договор не мог разрешить все негативные тенденции в российских внутрифедеративных отношениях прежде всего потому, что закреплял неравноправие различных субъектов федерации, а это не могло удовлетворить представителей большей части субъектов – краев и областей. Кроме того, Договор подписали не все регионы, в частности, Татарстан, Чечено-Ингушская Республика, многие субъекты РФ подписали его с оговорками. В настоящее время Федеративный договор юридически не отменен, упоминания о нем содержатся в действующей Конституции РФ, однако его значение и место в правовой системе принципиально изменились: в соответствии с ч. 1 разд. 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ положения Договора действуют в части, не противоречащей Конституции РФ. Таким образом, большая часть положений Федеративного договора сегодня фактически не действует, и этот Договор стал не столько действующим правовым актом, сколько историческим документом.
Дальнейшее развитие федеративных отношений в России осуществляется на основе Конституции РФ 1993 г.
10.3. Конституционные принципы российского федерализма
Федеративному устройству России посвящена гл. 3 Конституции РФ, однако основополагающие принципы федеративного устройства закреплены в ст. 4 и 5 гл. 1 «Основы конституционного строя», что предопределяет их значимость и неизменность при существовании действующей Конституции РФ. Большинство из закрепленных принципов лежат в основе конституционно-правового статуса Российской Федерации.
Конституция РФ закрепляет следующие принципы федеративного устройства России (схема 8).
Схема 8. Принципы федеративного устройства России.
Государственная целостность. Данный принцип означает, в частности, единство территории РФ, распространение суверенитета РФ на всю территорию, единое экономическое пространство, единое правовое пространство и т. п.
• Единство системы государственной власти. Это единство проявляется в единстве природы власти (источник, цели деятельности), однотипности в институциональной организации власти на федеральном и региональном уровнях, иерархии и взаимодействии различных органов государственной власти и т. д.
• Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации и вытекающее отсюда равноправие субъектов РФ. Употребляемый в ч. З ст.5 Конституции РФ термин «народы» может трактоваться в двух значениях: во-первых, как представители определенной этнической группы, проживающие в различных составных частях России (чеченский народ, татарский народ, народы финно-угорской группы, белорусская диаспора, азербайджанская диаспора, немцы, караимы и т. п.); во-вторых, как все население, проживающее на определенной территории без этнической, национальной окраски (народ Дагестана, народ Самарской области, жители Москвы и т. п.). В любом случае принцип самоопределения народов не может трактоваться как право выхода какой-либо территории из состава РФ: Конституция прямо говорит о самоопределении народов в Российской Федерации, следовательно, народы, реализуя этот принцип, могут, в частности, изменить статус субъекта РФ, на территории которого они проживают, объединиться с другим субъектом РФ или разъединиться на несколько территорий, создать национально-культурную автономию и т. п., но, во-первых, в существующих границах РФ и, во-вторых, не посягая на основы конституционного строя России (форму правления, экономический строй, идеологические, духовные основы и т. д.). Принципиальной новеллой российского конституционализма является положение о том, что все субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа) являются равноправными, обладают одинаковым юридическим статусом.
