Коллектив авторов - Гуманитарное законодательство государств – участников СНГ: общая характеристика и тенденции развития
Использование такого традиционного приема, как объявление того или иного календарного года в качестве тематического, позволяет более четко акцентировать внимание на наиболее острых вопросах межгосударственного сотрудничества. В целях развития гуманитарного сотрудничества в рамках СНГ объявлялись: 2008 г. – Год литературы и чтения в СНГ, 2009 г. – Год молодежи в СНГ, 2010 г. – Год науки и инноваций в СНГ, 2011 г. – Год историко-культурного наследия в СНГ, 2012 г. – Год спорта и здорового образа жизни в СНГ, 2013 г. – Год экологической культуры и охраны окружающей среды в СНГ.
Решением Содружества Независимых Государств от 22 мая 2009 г. «О Плане приоритетных мероприятий в сфере гуманитарного сотрудничества государств – участников СНГ на 2009–2010 годы» предусмотрены мероприятия как общегуманитарного характера, включающие в себя: проведение форумов, разработку, утверждение и вручение межгосударственных премий и наград, проведение комплексных социологических и аналитических исследований по вопросам гуманитарного сотрудничества в СНГ, подготовка докладов по вопросам гуманитарного сотрудничества в СНГ[8], так и по отдельным направлениям гуманитарного сотрудничества. В Плане в качестве таковых выделены: культура; образование, наука; информация и массовые коммуникации; книгоиздание, книгораспространение и полиграфия; спорт; туризм; работа с молодежью.
В Плане приоритетных мероприятий в сфере гуманитарного сотрудничества государств – участников СНГ на 2011–2012 гг. (одобрен Решением Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 19 ноября 2010 г.) были продолжены ранее поставленные цели и задачи, подтвержден выбор наиболее важных форм, средств и направлений международного сотрудничества в гуманитарной сфере в рамках СНГ. Так, если в планах на 2009–2010 г. значилась разработка и учреждение межгосударственной премии СНГ «Звезды Содружества» за достижения в сфере науки, образования, культуры, гуманитарной деятельности, то в планах на 2011–2012 гг. определено проведение конкурсов на соискание этой премии. К числу важнейших из запланированных мероприятий общегуманитарного характера можно отнести издание журнала «Форум Плюс», проведение Международной научно-практической конференции «20 лет Содружеству Независимых Государств». Следует также отметить значительное расширение перечня мероприятий общегуманитарного характера по сравнению с предыдущим планом. Изменена структура плана: выделены мероприятия культурно-образовательного характера. При этом большее значение уделяется созданию единых реестров, общих для СНГ баз данных, включая базы данных нормативных правовых актов, изданию книг, посвященных народам и культуре стран Содружества, наиболее актуальным аспектам совершенствования правового регулирования[9].
Функционирование системы органов и организаций СНГ, созданных с целью гуманитарного сотрудничества, базируется на множестве актов нормативного правового и правового характера, которые построены на принципе приверженности нормам и идеалам Всеобщей декларации прав человека, актам ЮНЕСКО, в частности Рекомендациям XVIII сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО о воспитании в духе международного взаимопонимания. Общей основой для всей системы нормативного правового регулирования в рамках СНГ являются положения Венской конвенции о праве международных договоров (заключена в г. Вене 23 мая 1969 г.)[10]. Согласно ст. 1 Венской конвенции договор есть международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме, которое может содержаться как в одном, так и в нескольких связанных между собой документах, независимо от его конкретного наименования.
В целях регулирования вопросов гуманитарного сотрудничества в рамках СНГ принимаются различные акты: конвенции, соглашения, договоры, решения и постановления различных органов, рекомендации, отчеты, доклады, модельные законы. Часть из них имеет нормативную природу и обязательны для применения в национальных правовых системах при условии соблюдения процедур имплементации.
Решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г. был принят Устав Содружества Независимых Государств[11], согласно статье 5 которого основной нормативной правовой базой межгосударственных отношений в рамках Содружества являются многосторонние и двусторонние соглашения в различных областях взаимоотношений государств-участников. Соглашения, заключенные в рамках Содружества, должны соответствовать целям и принципам Содружества, обязательствам государств-участников. Статья 20 Устава факт заключения многосторонних и двусторонних договоров рассматривает как свидетельство сближения национальных законодательств.
Помимо двусторонних и многосторонних договоров, по мнению ряда исследователей[12], решения руководящих органов СНГ (Совета глав государств и Совета глав правительств) являются нормативными актами и имеют приоритет перед внутренним законодательством государств – участников СНГ.
Все международные договоры, заключаемые в рамках СНГ, являются средством унификации правового регулирования, поскольку посредством этих актов в правовые системы государств вводятся единообразные правила, общие для всех нормы.
Специфическим институтом правового регулирования в рамках СНГ являются модельные правовые акты. В настоящее время Межпарламентской Ассамблеей государств – участников Содружества Независимых Государств (МПА СНГ) разработано более 260 модельных актов (как законов и кодексов, так и рекомендаций), включая акты по регулированию гуманитарной сферы. Правовой статус этих актов определен Соглашением о Межпарламентской Ассамблее государств – участников СНГ от 27 марта 1992 г.[13], согласно которому Межпарламентская Ассамблея обладает правом разрабатывать рекомендательные законодательные акты. По мнению А.Н. Морозова, модельные акты не налагают на государства – участники СНГ международно-правовых обязательств, они не обладают качеством непосредственного действия в национальных правовых системах, носят характер рекомендаций, пожеланий[14].
Несмотря на наличие различных взглядов[15] по поводу правовой эффективности данного рода актов, следует согласиться с позицией[16] о том, что модельные законы сыграли определенную положительную роль в сближении и гармонизации законодательства стран Содружества. Например, рекомендации «О едином образовательном пространстве и повышении социального статуса учащихся системы образования и науки в государствах – участниках СНГ» были использованы при подготовке российского Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а рекомендации «Об основных принципах сотрудничества государств – участников СНГ в области кино» – при работе над Законом «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»[17].
Модельные акты не являются нормативными правовыми актами, поэтому не могут регулировать ни международные отношения, ни отношения, подверженные регуляции со стороны национального права, но они способствуют гармонизации национальных систем права, поскольку ставят своей целью выработку таких подходов к решению различных проблем, которые были бы приемлемыми для каждого государства. В отличие от унификации как процесса создания «общего знаменателя», гармонизация – это «процесс целенаправленного сближения правовых систем в целом или отдельных отраслей, утверждения общих институтов и норм, устранения противоречий»[18].
Законодательство многих стран содружества в гуманитарной сфере переживает период «второй волны» правового регулирования. Суть этого процесса состоит в том, что после этапа существования законов переходного периода, которыми были акты, принятые в 90-е годы прошлого века, законодательство существенно обновляется и на смену этим законам приходят акты, учитывающие двадцатилетний опыт строительства рыночной экономики и демократических государств. Расширение средств и механизмов международного гуманитарного сотрудничества государств – участников СНГ, более активное использование правовых форм, включая нормативное правовое регулирование, способствует более эффективному обновлению законодательства в сфере образования, науки, культуры, искусства, книгоиздания, информации и массовой коммуникации, туризма, физической культуры и спорта, молодежной политики.
Новые перспективы гуманитарного сотрудничества государств – участников СНГ предполагают комплексное решение таких задач, как: формирование межгосударственного инновационного пространства; сближение правовых и экономических условий функционирования хозяйствующих субъектов; укрепление связей в образовательной, научной, информационной и культурной областях, в сферах массовых коммуникаций, здравоохранения, спорта, туризма и работы с молодежью; формирование общего информационного пространства, расширение межгосударственного информационного обмена, создание и развитие современных цифровых информационно-телекоммуникационных систем и несомненно дальнейшее формирование и совершенствование гармонизированной нормативной базы, в том числе и с учетом все возрастающей роли межгосударственных стандартов.
