Коллектив авторов - Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации
Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности. В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений.
Глава 1. Правовые основы межбюджетных отношений в условиях реформы бюджетного федерализма
§ 1. Актуальные проблемы развития конституционных основ налогово-бюджетного федерализма и межбюджетных отношений
Исследование влияния на межбюджетные отношения правовых основ единого рынка, конституционных основ налогово-бюджетного федерализма – это научное направление, которое изучает принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем развития норм конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность государства.
Одним из первооткрывателей конституционной экономики является американский экономист Дж. Бьюкенен, лауреат Нобелевской премии по экономике[1]. До настоящего времени это научное направление развивалось в основном усилиями западных экономистов, но в последние годы и российские ученые проявили интерес к данной проблеме, издав несколько монографических исследований по вопросам конституционной экономики[2].
Важнейшее направление исследований в области межбюджетных отношений касается анализа воздействия налогово-бюджетной системы на социально-экономическую стабильность государства[3].
Во-первых, на состояние устойчивого демократического решения и свободу предпринимательства в условиях единого рынка немалое воздействие оказывают такие факторы, как уровень налогового бремени, эффективность и ясность норм налогового и бюджетного законодательства, способность государства поддерживать минимальные социальные стандарты.
Во-вторых, налоговая и бюджетная реформы в последние десять лет стали неотъемлемой частью каждой новой государственной стратегии (программы), что затрудняет установление устойчивых межбюджетных условий и принципов.
В-третьих, на динамику межбюджетных отношений влияет участие государства в глобализированом финансовом обороте, которое оказывает воздействие на уровень налоговых доходов и бюджетных расходов.
В отчете Всемирного банка «Государство в меняющемся мире», опубликованном в 1997 г., сделана попытка взглянуть на последствия глобализации с точки зрения конституционной экономики: «Далеко идущие изменения в мировой экономике заставляют нас вновь искать ответы на основные вопросы о государстве… С помощью государства были достигнуты значительные успехи в сферах образования и здравоохранения, а также в области уменьшения социального неравенства. Однако действия государства приводили и к плачевным результатам. И даже там, где в прошлом государство хорошо справлялось со своими задачами, многих беспокоит, что оно не сможет адаптироваться к требованиям мировой экономики, находящейся в процессе глобализации… Глобальная экономическая интеграция и демократизация сузили возможности для произвольного и волюнтаристского поведения»[4].
Российские исследователи конституционного права уделяют большое внимание экономическим аспектам конституционных отношений[5]. При этом анализируется большой круг проблем внутреннего и международного финансового права.
1. Так, ярким примером влияния глобализма на внутренние бюджетные доходы является возможность уплаты налогов за рубежом, которая по имущественно-стоимостным параметрам является «вывозом» капитала, поскольку он часто зарабатывается в одной стране, а реальные налоги с него уплачиваются в другой стране (такой принцип свойственен конституциям стран, переходящих к рыночной экономике переходного периода, развитые экономически страны стараются свои бюджетные средства оградить от «вывоза»).
2. Конституции переходного периода, какой является и Конституция России, часто не проводят четкую экономическую связь налоговых и бюджетных принципов. Более того, Конституция РФ не имеет прямой связки правовых основ единого рынка с принципами налогово-бюджетного федерализма и финансового регулирования.
3. Конституция Российской Федерации устанавливает основы налоговой системы, бюджетного устройства, совместную компетенцию Российской Федерации и субъектов Федерации по формированию общих принципов установления взимания налогов и сборов[6]. Однако принятый сейчас стабильный механизм взаимоотношений бюджетов направлен на усложнение межбюджетных отношений. И, как считают известные ученые-юристы в области бюджетного права, «современная картина межбюджетных отношений представлена как комплекс противоречий между органами государственной власти федерального и регионального уровней государства, а также между органами государства и органами местного самоуправления по поводу разграничения доходных источников бюджетной системы и обязанностей по осуществлению расходов из бюджетов всех уровней»[7].
Сравнительно-правовой анализ зарубежных конституционных норм показывает, что значительное место в Конституции США отведено вопросам налогообложения. В частности, установлено следующее: любые федеральные налоги, сборы, пошлины и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов (разд. 8, ст. 1); прямые налоги должны устанавливаться только в соответствии с переписью населения; товары, вывозимые из любого штата, не должны облагаться налогами и пошлинами; не допускается предоставление по закону или иным актам преимуществ портам одного штата перед портами другого штата; суда не могут принуждаться к заходу в порты другого штата, разгрузке либо уплате там пошлин (разд. 9, ст. 1); отдельные штаты не имеют права без согласия Конгресса облагать какими-либо пошлинами ввоз или вывоз товаров, а если они установлены – доходы от таких пошлин должны поступать в распоряжение Казначейства Соединенных Штатов (разд. 10, ст. 1).
Не менее важное значение придается вопросам управления финансами, поскольку установлено, что законопроекты о государственных доходах должны исходить только от Палаты представителей (разд. 7, ст. 1), а деньги из казначейства – выдаваться только на основе ассигнований, предписанных законом. Кроме того, закреплено требование периодической публикации сообщений и отчетов о поступлении и расходах государственных средств (разд. 9, ст. 1).
Сравнивая американские конституционные основы с российскими, следует отметить много общего и перспективность развития взаимосвязи конституционных основ налоговых и бюджетных отношений.
Из Конституции РФ вытекает сложная и многофункциональная структура принципиальных основ налогообложения и сборов в Российской Федерации, которая выстраивается в следующем порядке[8]:
1) принцип реализации совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в установлении общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ);
2) принцип обеспечения единства налоговой политики и налоговой системы на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, а в п. «н» ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов Конституция РФ относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления). Двойной уровень в построении федерального налогового законодательства с учетом потребностей развития налогового федерализма и кодификации налоговых властных и имущественных норм между государством и налогоплательщиками вытекает из смысла ст. 75 Конституции РФ, согласно которой должны быть установлены федеральным законом правовые основы общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации и кодифицированы нормы, регулирующие возникновение и функционирование системы налогов Российской Федерации и налоговых отношений в целом;
3) принцип равенства прав субъектов РФ в принятии собственного налогового законодательства (ч. 1, 2, 4 ст. 5 Конституции РФ утверждают равенство и самостоятельность законодательства субъектов РФ);
4) принцип конституционности актов налогового законодательства (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ регламентирует, что акты (в том числе и налоговые) или их отдельные положения должны быть конституционными);
