Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права
С учетом того что Агентство создано и действует ради достижения общественно полезных (публичных) целей, его имущество следует рассматривать как форму публичной собственности, к которой наряду с этим относятся также государственная и муниципальная собственность. Агентство, обладая правом собственности на имеющееся у него имущество, тем не менее не вольно распоряжаться им так, как это свойственно частному субъекту, по своему ничем не ограниченному усмотрению. Режим использования такого имущества жестко привязан к тем целям, ради которых оно создано и не может противоречить им.
Изложенное свидетельствует о том, что передача Российской Федерацией имущества государственной корпорации для достижения общественно значимых целей не может рассматриваться как приватизация государственного имущества. Ведь сущность приватизации заключается в передаче публичной собственности частному субъекту. Этот процесс должен влечь не механическую смену формального собственника имущества, а изменение в результате этого целевого назначения имущества. Собственность, переданная в результате приватизации негосударственному и немуниципальному субъекту, должна служить частным интересам (получение прибыли и извлечение иной частной выгоды нового собственника), чего не происходит при передаче имущества государственной корпорации.
Изложенное позволяет кратко суммировать основные признаки, характеризующие Агентство как юридическое лицо.
1. Изначальными предпосылками, сделавшими необходимым создание Агентства, являются: наличие общественно значимой потребности и неспособность удовлетворить эту потребность посредством свободной предпринимательской деятельности, ориентированной на максимизацию прибыли.
Агентство предназначено действовать на некоммерческой основе, без намерения получить прибыль от исполнения своих функций. Вместе с тем цели деятельности Агентства, в отличие от классической некоммерческой организации, носят ярко выраженный публичный характер. Его функции не просто «общественно полезны», как у некоммерческих организаций. Они являются частью системообразующих мер государства по обустройству банковской системы, а Агентство позиционируется в качестве одного из агентов государства по осуществлению финансовой политики в стране в целом.
Являясь строго целевой, правоспособность Агентства выражается в совокупности полномочий, от осуществления которых оно не вправе отказаться в одностороннем порядке и переключиться на иную деятельность, в отличие от коммерческой организации.
2. Агентство создано федеральным законом и им же может быть ликвидировано. Его правовой статус определен тем же федеральным законом, что исключает наличие у него учредительных документов, необходимых для обычного юридического лица.
3. Функции Агентства являются продолжением функций органов государственной власти, и в частности, Банка России. Решения последнего – «стартовый сигнал» для разворачивания действий Агентства, которые осуществляются под оперативным контролем этого надзорного органа и иных органов государственной власти. Одновременно Агентство формально не является органом государственной власти, что позволяет ему проводить государственную политику без финансовых и организационных обременений, свойственных функционированию государственного аппарата.
4. При осуществлении своих публичных функций Агентство обладает определенными властными полномочиями по отношению к иным участникам гражданского оборота.
5. Имущество, находящееся в распоряжении Агентства, принадлежит ему на праве собственности и используется исключительно для выполнения порученных функций.
Комбинация указанных признаков является необычной для гражданского права: она не может быть уложена ни в одну из классических организационно-правовых форм, предусмотренных гражданским законодательством. Вместе с тем, как представляется, потребность в подобных организациях нельзя вывести из соображений сугубо цивилистического характера. Эта необходимость вытекает из реалий экономического развития страны на современном этапе, которые требуют уточнения роли государства в таком развитии.
До недавнего времени российская финансово-правовая наука отмечала, что финансовая деятельность государства осуществляется только в рамках финансово-бюджетной системы страны. Вместе с тем сейчас возникают новые формы финансовой деятельности государства, и в частности, с использованием особых институтов, проводящих государственную финансовую политику, формально не являясь частью государственного аппарата. Агентство – один из таких институтов, имеющих целью решение публичных задач с использованием государственных и частных финансовых ресурсов, которые трансформируются в разновидность публичной собственности.
Таким образом, Агентство следует признать субъектом не столько гражданско-правовых, сколько публично-правовых отношений. Как представляется, указанное свойство – доминирующее при определении правового статуса Агентства. Это дает основание отнести его к одной из разновидностей института, известного как «юридическое лицо публичного права». Напомним, тема юридического лица публичного права активно обсуждается в правовой литературе[41]. Сторонники введения указанного института в научный оборот обоснованно полагают, что термин «юридическое лицо» выходит за пределы гражданского права и активно применяется для характеристики юридических лиц, которые не вписываются в современную цивилистическую конструкцию.
В современной России, согласно действующему законодательству, наряду с Агентством существуют и иные юридические лица, выполняющие публичные функции. Общественная значимость последних такова, что эти организации созданы актами высшего представительного органа и их основные правомочия как юридических лиц прямо прописаны именно в данных актах (например, Банк России, Пенсионный фонд Российской Федерации).
Категория «юридическое лицо публичного права» как нельзя лучше отражает их сущность и предназначение. Не являясь органами власти, они выступают носителями государственной воли в важнейшем секторе экономики – на рынке финансовых услуг. Для реализации такой воли они наделены властными полномочиями, свойственными органам власти, и одновременно (но за пределами властных полномочий) активно используют рыночный инструментарий, в том числе необходимые институты гражданского права.
Вместе с тем правовой статус каждого из них существенным образом отличается друг от друга и не может быть институирован в рамках какой-либо организационно-правовой формы. Да и не имеется веских оснований изобретать для каждой из этих организаций уникальную форму. Ведь сама необходимость применения категории «организационно-правовая форма» вызвана, как представляется, теми же причинами, что и необходимость типизации массовых явлений: наименование формы должно указывать участникам правоотношений на типовой набор значимых признаков, который отличен от признаков других организационно-правовых форм. Если же необходимый набор признаков уникален, т. е. соотносится не с массой, а с единичным проявлением, то отсутствует и необходимость конструировать специальную организационно-правововую форму.
Изложенное позволяет выдвинуть гипотезу – основная потребность использования категории юридического лица публичного права может состоять в том, чтобы обозначить немногочисленный ряд уникальных организаций, созданных государством для выполнения публичных функций.
С учетом изложенного, как представляется, институт юридического лица публичного права как инструмент участия государства в экономических отношениях должен найти достойное место в российском законодательстве.
В.В. Кесслер
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА ПОТЕНЦИАЛ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ
С момента создания первой государственной корпорации в России появилось множество научных публикаций о юридической природе прав собственности на имущество, переданное государственным корпорациям (ГК)[42].
Поскольку согласно п. 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[43] (далее – Закон об НКО) имущество ГК является ее собственностью, а ГК не имеет членства и может быть учреждена только государством, в центре большинства исследований стоит вопрос: является это имущество частной[44] или государственной собственностью[45], либо формой собственности sui generis[46]? Если предположить, что переданное имущество становится частной собственностью, ставится дополнительный вопрос: является ли передача государственного имущества ГК новой формой приватизации[47]?
