Владимир Попондопуло - Производство по делам о банкротстве в арбитражном суде
Современный период развития российского законодательства о банкротстве следует связывать с принятием Указа Президента от 14 июня 1992 г. № 623 «О мерах по поддержке и оздоровлению несостоятельных государственных предприятий (банкротов) и применении к ним специальных процедур»[126]. Однако на практике этот Указ не применялся, так как предусматривал исключительно административные меры борьбы с неплатежеспособными предприятиями. О физических лицах как субъектах несостоятельности в Указе не говорилось.
Кроме того, следует отметить, что подзаконные акты в принципе не подходят для регулирования отношений несостоятельности. Исторически сложилось так, что во всех странах, и даже в странах прецедентного права, источниками правового регулирования отношений несостоятельности были и до настоящего времени остаются законы. Это не случайно. Дело в том, что отношения несостоятельности – это следствия отношений, связанных с неисполнением обязательств (обязанностей), которые уже урегулированы на уровне законов: гражданским кодексом, процессуальным кодексом и др.
Понижение уровня правового регулирования отношений несостоятельности означало бы заведомое недействие подзаконных актов как противоречащих закону. Поэтому для создания специального режима неисполнения обязательств (обязанностей) неплатежеспособным должником необходимо установление изъятий из предусмотренного законом порядка, которые могут быть установлены только законом[127].
19 ноября 1992 г. был принят Закон РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий»[128]. В нем были восприняты основные тенденции развития мирового законодательства о несостоятельности, использован как зарубежный, так и отечественный, главным образом дореволюционный, опыт. Вместе с тем Закон учитывал особенности переходного периода в России[129]. В частности, именно по этой причине в него не были включены нормы о несостоятельности физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями.
Что касается круга лиц, которые могут быть признаны несостоятельными, то Закон отнес к ним только предпринимателей – «занимающееся предпринимательской деятельностью юридическое лицо, или не образующие юридического лица предприниматели, или гражданин-предприниматель» (преамбула Закона)[130].
Закон имел множество недостатков, которые затрудняли его применение. В частности, он не регламентировал детально процессуальный порядок разрешения дел о несостоятельности[131]. Однако это уже был Закон, в соответствии с которым стало возможным проведение конкурсного процесса.
В соответствии с Законом о банкротстве 1992 г. было принято много подзаконных нормативных актов: указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, распоряжений Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете РФ по управлению государственным имуществом[132].
Большинство этих актов было направлено на создание организационных, экономических и иных условий, необходимых для реализации Закона о банкротстве, главным образом в отношении государственных предприятий. В юридической литературе отмечались противоречия между Законом о банкротстве и подзаконными актами, закрепляющими, по существу, двойной стандарт в отношении частных и государственных предприятий[133].
Недостатки указанного Закона, а также принятие нового Гражданского кодекса РФ, содержащего нормы о банкротстве, предопределили необходимость принятия нового закона о банкротстве. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» был принят 8 января 1998 г.[134] Он в большей мере соответствовал современным условиям экономического развития России и значительно подробнее, чем прежний, регулировал различные отношения, возникающие в связи с несостоятельностью лиц. Закон содержал почти в четыре раза больше статей, чем Закон о банкротстве 1992 г., а следовательно, и минимальное количество норм отсылочного характера.
Законом о банкротстве 1998 г. был расширен круг лиц, которые могли признаваться банкротами: коммерческие организации (за исключением казенных предприятий); некоммерческие организации в форме потребительских кооперативов, благотворительных и иных фондов; граждане, в том числе не являющиеся индивидуальными предпринимателями (хотя соответствующие положения Закона не вступили в действие).
Положительным моментом было то, что Закон являлся нормативно-правовым актом прямого действия, содержал развернутую главу об особенностях рассмотрения дел о банкротстве. В результате применения этого Закона на порядок увеличилось количество дел о банкротстве.
Следует также отметить, что в целях реализации Закона было предусмотрено принятие ряда правовых актов, как на уровне законов, так и на уровне подзаконных актов. В частности, были приняты Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»[135], Федеральный закон «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса»[136], Положение о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих, утвержденное постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. № 1544[137] и ряд других.
Однако и Закон о банкротстве 1998 г., как показала практика его применения, имел ряд недостатков, вызывающих необходимость его изменения[138]. В частности, отмечалось, что Закон недостаточно обеспечивал интересы должника, а также государства в деле о банкротстве; широко использовался как средство для передела собственности; не содержал действенных норм о независимости арбитражных управляющих и их ответственности; имел другие недостатки.
В 2002 г. был принят новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ, который, наряду с обновленными общими процессуальными нормами, содержит специальную главу 28 «Рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве)». Это обстоятельство также предопределило принятие нового Закона о банкротстве в части содержащихся в нем процессуальных норм, регламентирующих особенности рассмотрения дел о банкротстве.
Новый Закон о банкротстве отличается от предыдущих значительно большим законодательным массивом. Если Закон о банкротстве 1992 г. насчитывал 51 статью, а Закон о банкротстве 1998 г. – 189, то в Законе о банкротстве 2002 г. – 233 статьи. Появились новые институты, например: процедура финансового оздоровления, саморегулируемые организации арбитражных управляющих, проверка обоснованности заявленных требований в судебном заседании в целях введения процедуры наблюдения, переход из конкурсного производства во внешнее управление, банкротство стратегических организаций и другие.
Новизна Закона о банкротстве состоит не только в этих институтах, но и большом количестве новелл, содержащихся в его нормах, в том числе в составе ранее известных институтов. К наиболее крупным новеллам можно отнести следующие.
Предельно расширен круг лиц, которые могут быть признаны банкротами. Это все физические и юридические лица, за исключением казенных предприятий, учреждений, политических партий и религиозных организаций. Следует лишь учитывать, что положения о банкротстве некоммерческих организаций (за исключением потребительских кооперативов, благотворительных и иных фондов) и о банкротстве граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, будут введены в действие после вступления в силу соответствующих изменений, подлежащих внесению в федеральные законы, прежде всего в ГК РФ.
Практически уравнены в правах конкурсные кредиторы и уполномоченные государством органы. В частности, уполномоченные органы, как и конкурсные кредиторы, получают удовлетворение своих требований в третью очередь, принимают участие в голосовании по вопросу заключения мирового соглашения.
Существенно меняется правовое положение прокурора в арбитражном процессе. Ограничиваются возможности предъявления заявлений в арбитражный суд прокурором, поскольку по новому АПК РФ он может предъявлять лишь точно обозначенные в ст. 52 иски в защиту публичных интересов. Также ему не предоставляется право осуществления надзора за судебной деятельностью[139]. Правом на подачу заявления о признании должника банкротом в арбитражный суд обладают специально уполномоченные органы.
Более тщательно регламентированы процедуры созыва и проведения собрания кредиторов и комитета кредиторов, порядок назначения и полномочия арбитражных управляющих, процессуальный порядок возбуждения и рассмотрения дел о банкротстве, что, безусловно, повышает гарантии прав и законных интересов всех лиц, участвующих в деле о банкротстве.
