Сергей Кашкин - Право Европейского Союза
Таким образом, право Европейского Союза представляет собой уникальную комплексную наднациональную правовую систему, интегрировавшую в себе на новом уровне как творчески развитые внутригосударственные черты, так и модифицированные под свои задачи и цели международно-правовые характеристики. Наднациональность Европейского Союза, однако, несет в себе прежде всего государствоподобные характеристики.
32. Как соотносятся между собой право Европейского Союза, международное право и национальное право государств-членов?
Система внутригосударственного права разных стран и система международного права долгое время развивались как два различных, мало между собой связанных типа правовых систем. По мере необходимости международного экономического развития, урегулирования вооруженных конфликтов и становления международного гуманитарного права международное право стало оказывать все большее влияние на систему внутригосударственного права в соответствующих областях. В настоящее время международное и внутригосударственное право как два различных типа правовых систем продолжают сосуществовать при нарастающем взаимопроникновении друг в друга. Право Европейского Союза возникло и развивается на стыке международного права и национального права государств-членов Союза. Истоками права Европейского Союза явилось международное право с чертами наднациональности и федеративной направленностью.
Право Европейского Союза постепенно превратилось в самостоятельную наднациональную систему права, находящуюся в состоянии активного саморазвития и самосовершенствования. Это наднациональное право посредством унификации и гармонизации оказывает большое влияние на национальное право государств — членов Союза. В последнее время одновременно с процессом конституционализации права Европейского Союза оно испытывает все возрастающее влияние внутригосударственного права, которое превращается в ведущую тенденцию его развития.
Объединяя в себе черты как международного, так и национального права государств-членов, уникальная надгосударственная система права Европейского Союза все более приобретает собственные специфические черты, не характерные для международного права и не приемлемые для внутригосударственного права стран-членов, которые обеспечивают формирование собственного уникального «правового поля» Европейского Союза.
Все это происходит на фоне устойчивого роста правового массива, обеспечивающего деятельность Европейского Союза, и неуклонного повышения значения права Европейского Союза. Это касается как международно-правового регулирования (особенно в Европе), так и правового регулирования все более широких сфер общественной жизни внутри отдельных государств. Приемы и методы, вырабатываемые в недрах права Европейского Союза, все активнее применяются в системах международного и национального права.
Раздел VI
ИНСТИТУТЫ И ОРГАНЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
33. Из каких элементов складывается организационный механизм Европейского Союза?
Европейский Союз в качестве наднациональной организации публичной власти управляет подведомственными ему сферами общественной жизни через собственные органы, которых более 200.
Наиболее важные органы, наделенные, как правило, властными полномочиями, обозначаются в учредительных документах Союза термином «институты» (англ., франц. institutions). Остальные именуются «органы» (англ. bodies; франц. organes). В этой связи в статьях Договора о ЕС иногда можно встретить выражение «институты или органы»[57].
Из сказанного вытекает, что организационный механизм Европейского Союза складывается из двух частей (подсистем).
Система институтов («институционный механизм») в настоящее время является единой для всего Европейского Союза, хотя ввиду особенностей истории этой организации состав и порядок формирования институтов по-прежнему регулируется Договором об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (см. вопросы № 10 и № 15).
На сегодняшний день Европейские сообщества и Союз в целом располагают пятью институтами, которые перечислены в ст. 7 Договора о ЕС 1957 г.:
«Реализацию задач, возложенных на Сообщество, обеспечивают:
— Европейский парламент,
— Совет,
— Комиссия,
— Суд,
— Счетная палата.
Каждый институт действует в пределах полномочий, которые предоставлены ему настоящим Договором».
Согласно Договору о Европейском Союзе 1992 г. в Союзе функционирует «единый институционный механизм» (ст. 3), а перечисленные институты «осуществляют свои полномочия на условиях и в целях, предусмотренных, с одной стороны, договорами, учреждающими Европейские сообщества… и, с другой стороны, иными положениями настоящего Договора» (ст. 5).
Следовательно, в зависимости от того, в рамках какой опоры Союза действуют институты, их полномочия и порядок принятия решений, устанавливают разные учредительные документы: Договор о ЕС и Договор о Евратоме 1957 г. (первая опора), разделы V и VI Договора о Европейском Союзе (вторая и третья опоры — ОВПБ и СПСО). Наибольшая часть полномочий институтов реализуется на основании Договора о ЕС, т. е. в рамках Европейского сообщества.
Система органов Европейского Союза, в отличие от институтов, является открытой: наряду с органами, предусмотренными в учредительных договорах, Европейский парламент, Совет и Комиссия своими правовыми актами ежегодно учреждают новые органы Союза, число которых, таким образом, постоянно возрастает.
В эту категорию, в частности, входят:
— Европейский совет как орган политической координации и планирования Союза;
— банки ЕС: Европейский центральный банк и Европейский инвестиционный банк;
— контрольные органы, прежде всего Европейский омбудсман;
— правоохранительные органы: Европол, Евроюст и Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством;
— консультативные органы: Экономический и социальный комитет, Комитет регионов и др.;
— органы специальной компетенции, имеющие собственную правосубъектность (в качестве юридического лица) и называемые, как правило, агентствами: Европейское агентство по оценке медикаментов, Европейское агентство по авиационной безопасности и др. Ввиду специфики агентств Лиссабонский договор выделяет их в отдельную подсистему организационного механизма: «институты, органы и учреждения».
Необходимо отметить, что наряду с органами Европейского Союза как самостоятельными элементами его организационного механизма существуют также органы, выступающие подразделениями других институтов или органов («внутренние органы»). Например, Европейский парламент, Совет и Комиссия располагают в качестве вспомогательного органа (аппарата) собственным Генеральным секретариатом.
34. Где закрепляется правовое положение институтов и органов Европейского Союза?
Правовую основу деятельности институтов и важнейших органов Союза образуют учредительные документы, прежде всего часть пятая Договора о ЕС 1957 г. «Институты Сообщества».
У Суда, Европейского центрального банка и Европейского инвестиционного банка имеются также собственный статут (Статут Суда) и уставы (Устав Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, Устав Европейского инвестиционного банка), которые содержатся в протоколах к учредительным договорам (см. вопрос № 15).
Для большинства органов Союза (в том числе не предусмотренных учредительными договорами) главным источником правового статуса выступают нормативные акты институтов, например Регламент Европейского парламента и Совета от 27 июня 2003 г. «Об учреждении Европейского агентства по морской безопасности», Общая акция Совета от 20 июля 2001 г. «О создании Спутникового центра Европейского Союза».
Внутреннюю структуру и порядок функционирования институтов, а также многих коллегиальных органов закрепляют документы под названием «внутренний регламент» (франц. rиglement intйrieur) или, что то же самое, «правила процедуры» (англ. rules of procedure)[58], например Внутренний регламент Совета от 15 сентября 2006 г., Внутренний регламент Евроюста от 13 июня 2002 г.
Внутренний регламент является особым видом правовых актов, регулирующих внутриорганизационные отношения; его не следует отождествлять с обычными регламентами («законами») ЕС, посредством которых институты регулируют поведение государств-членов, граждан и юридических лиц (см. вопросы № 5 и № 26).
