Коллектив авторов - Современные проблемы организации публичной власти
§ 5. Условия осуществления властных функций
Любая модель организации власти предполагает как создание необходимых властных звеньев, так и обеспечение их функционирования. Собственно, выделенные нами слова как раз и предопределяют главные условия осуществления власти, они воплощаются в ряде конкретных позиций:
1. Первая из них может быть изложена в виде правила: если предусмотрен нормативно-юридически институт власти, его надо создать и обеспечить функционирование. Конечно, этот генеральный тезис реализуется по-разному, когда речь идет об организационном мероприятии или же об органе публичной власти.
Если это организационное мероприятие, воплощение нашего тезиса состоит в том, что помимо юридической предусмотренности института надо закрепить механизм его реализации, а его использование будет либо периодическим, либо по мере исторической потребности. Для иллюстрации: выборы как институт народовластия не просто конституционно-юридически провозглашаются, но и проводятся регулярно, это четко расписано в избирательном законодательстве. А вот «механика» проведения референдумов как института народовластия тоже нормативно «расписывается», но проводятся они по мере необходимости.
Когда же речь идет об органе власти, условие властвования чаще всего состоит в том, что орган надо создать. Естественно, данное требование особенно полагается выполнять тогда, когда орган должен существовать на постоянной основе. И для этого существуют правила, касающиеся порядка формирования. Так, для любых выборов органов государственной и муниципальной власти предусматривается срок для их назначения, увязываемый с периодом полномочий и приближающимся моментом его окончания. Тем самым обеспечивается непрерывность осуществления власти.
Естественно, сопровождающим условием является не просто создание органа, но и определение его юридического (конституционно-правового) статуса. Связано это с довольно непростой ситуацией, заложенной в ст. 10 Конституции Российской Федерации: если речь идет о государственных органах, нам надо их как-то привязать к той или иной из названных ранее ветвей власти – законодательной, исполнительной или судебной. Как указывалось выше, сложности ведут к тому, что либо не вмещающиеся в эту триаду органы называют просто государственными органами, либо исследователи ставятся перед задачей расширения перечня ветвей государственной власти.
Впрочем, такая проблема может касаться и тех органов, в определении статуса которых законодатель избегает характеристики «государственный», однако и к другим ветвям их также не относит. Наглядный пример на этот счет – избирательные комиссии муниципальных образований. Сначала в Федеральном законе 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» их отнесли к числу муниципальных органов, затем такое их определение исключили из Закона. В итоге сложилась парадоксальная ситуация – есть муниципальный орган, но это не орган местного самоуправления.
Непрерывность связана еще и с таким условием – орган надо не только создать, уточнить его статус, он должен действовать. И законодатель может установить правила, предотвращающие бездействие органа.
В частности, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает досрочное прекращение полномочий органа законодательной власти субъекта РФ по решению главы исполнительной власти субъекта РФ. Согласно ч. 2.1 ст. 9 Закона, глава вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе указанный орган в течение 3-х месяцев со дня его избрания (в правомочном составе) или в последующем также в течение 3-х месяцев подряд не проводил заседание.
Создание модели власти предполагает также, образно говоря, «заполнение пустот»: если органу положено существовать и действовать, его нужно образовать или же, в крайнем случае, возложить функции органа на другой орган публичной власти. Может быть и так, что орган не поспевает делать то, что на него возложено, а то и уклоняется от этого, тогда соответствующие функции может – в силу нормы права или по факту – взять на себя другой орган власти.
Наиболее часто такая ситуация возникает в сфере местного самоуправления, и здесь законодатель допускает выполнение соответствующих задач иным органом местного самоуправления. Так, в п. 5 ст. 34 Федерального закона 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях… осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях. Кроме того, та же статья Закона предписывает и необходимость в порядке правопреемства решать вопросы передачи соответствующих полномочий вновь созданным органам местного самоуправления.
Нельзя исключать и того, что во вновь образованных муниципальных образованиях некоторое время властные функции будут осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
При достаточной в целом ясности необходимости создания учрежденных юридически органов отдельные проблемы существуют. В одних случаях они обусловлены тем, что «во главу угла» ставится целесообразность не только образования органа, но даже и принятия нормативного акта, определяющего его статус, в других случаях – создание органа упирается в отсутствие денежных средств на его финансирование.
Первая ситуация особенно ярко проявляется в том, что в модели власти России для реформирования Конституции в варианте ее пересмотра, т. е. принятия нового Основного закона, ст. 135 действующей Конституции предусмотрено Конституционное Собрание. Его созыв должен иметь место тогда, когда предложения о пересмотре Конституции нашли поддержку 3/5 депутатов Государственной Думы и 3/5 членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и осуществляется в соответствии с федеральным конституционным законом. Но все упирается в отсутствие такого закона и откровенное нежелание правящей элиты страны его не только принимать, но даже разрабатывать. В итоге модель власти с включением в нее Конституционного Собрания существует лишь в умах отдельных депутатов Государственной Думы, вносивших в палату инициативные законопроекты о Конституционном Собрании, последовательно отклонявшиеся Государственной Думой, а также умах ученых, представлявших свои проекты подобного закона[64]. Причина отклонения законопроектов прозаична: власть не хочет даже разговора о новой Конституции, и поэтому стоит на том, что закон о Конституционном Собрании понадобится лишь тогда, когда придет черед новой Конституции. Противоположный подход, который больше нравится автору данных строк, состоит в логике: поскольку акт предусмотрен Основным законом, его надо принять. В общем, в итоге у нас нет четких представлений о том, как вписать Конституционное Собрание в модель власти, именовать ли его учредительным или законодательным органом государственной власти, из кого формировать орган и т. д.
Вторая ситуация – это, как говорится, «проза жизни»: орган с властными функциями вроде и предусмотрен, но не создается, поскольку без него пока обходились; нет ясности, улучшится ли положение дел с созданием органа, а вот расходы по его обеспечению будут ощутимыми. Можно привести хотя бы такие примеры.
Один пример связан с органами конституционной судебной юстиции в субъектах Российской Федерации. Если на федеральном уровне мало кто оспаривает рациональность включения в модель власти Конституционного Суда Российской Федерации, то для уровня субъектов нет особой ясности, насколько будет полезен конституционный суд республики, уставный суд иного субъекта РФ. В итоге Федеральный конституционный закон 1996 года «О судебной системе Российской Федерации» оставляет на усмотрение субъектов РФ образование таких судов, а субъекты РФ разделились условно на три группы:
1) те, кто учредил и создал такие суды;
2) те, кто учредил, но не создает суды;
3) те, кто вообще не предусмотрел и не хочет предусматривать органы конституционного судопроизводства. Более того, есть уже и примеры учреждения и образования такого суда и относительно быстрой его ликвидации, поскольку он не нашел «общего языка» с другими ветвями власти субъекта РФ (Челябинская область, 2014 год). Помимо фактора целесообразности немаловажное значение имеет и материальный фактор – большие расходы при неясности пользы данного судопроизводства.
