Коллектив авторов - Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации
В соответствии со ст. 30 Бюджетного кодекса РФ принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
С нашей точки зрения, в действующей редакции БК РФ этот принцип не несет никакой смысловой нагрузки. Он лишь констатирует очевидный факт распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, но не отвечает на главный вопрос: каким образом должно происходить такое распределение. Желательно наполнить принцип, содержащийся в ст. 30 Бюджетного кодекса РФ, конкретным содержанием, определив, что разграничение доходов и расходов между бюджетами разных уровней должно происходить, исходя из необходимости обеспечения максимально возможного соответствия доходных источников соответствующего бюджета объему возложенных на него расходных полномочий.
Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы, предусмотренные бюджетом и налоговым законодательством, должны быть отражены в соответствующем бюджете, равно, как и расходы (ст. 32 БК РФ).
Известно, что сальдирование резко снижает прозрачность бюджета, между тем, в российской бюджетной практике оно применяется весьма широко. Например, в законах о федеральном бюджете всех последних лет предусматривалось направление Правительством на различные цели средств, поступающих от возврата ранее выданных из федерального бюджета ссуд и в качестве платы за пользование ими, без указания конкретной суммы соответствующих поступлений. Поэтому представляется необходимым дополнить содержание принципа полноты отражения доходов и расходов бюджетов запретом на сальдирование.
Принцип самостоятельности бюджетов обеспечивает, в частности, право иметь собственный бюджет, т. е. самостоятельно осуществлять бюджетный процесс на каждом уровне бюджетной системы.
Принцип сбалансированности обязывает расходы координировать с расходами.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств надлежит использовать при составлении и исполнении бюджета.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что все расходы покрываются общей суммой доходов (за исключением целевых бюджетных фондов или централизации средств из бюджетов других уровней).
Принцип гласности обеспечивает публичность и открытость для всего общества. Секретные статьи могут быть только в федеральном бюджете.
Принцип достоверности означает реалистичность расчетов.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств в межбюджетных отношениях означает, что любые действия, нарушающие этот принцип, являются нарушением бюджетного законодательства.
Одной из мер по укреплению правовых основ бюджетной системы явился Указ Президента Российской Федерации от 14 мая 1998 г. «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации»[43], в котором Правительству РФ поручено согласовывать правовые акты Правительства РФ по исполнению бюджета, сокращающие доходную часть бюджета, с федеральным бюджетом на текущий год.
Однако важнейшим, базовым актом бюджетного законодательства является Бюджетный кодекс Российской Федерации. В ст. 1 Бюджетного кодекса РФ «Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации» определяется общее содержание бюджетных и межбюджетных правоотношений, регулируемых бюджетным законодательством.
Во-первых, это бюджетные отношения между субъектами в процессе формирования и перераспределения доходов и производства и перераспределения расходов бюджетов всех уровней Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований и регулирования государственного и муниципального долга.
Во-вторых, это бюджетные отношения между субъектами бюджетных отношений в процессе исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В-третьих, в рамках межбюджетных отношений устанавливаются особые полномочия участников бюджетного процесса, правовые основы привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства при перераспределении финансов.
Структура норм межбюджетного регулирования определена ст. 2 Бюджетного кодекса РФ в широком смысле понятия «законодательство», поскольку в нее включены правовые акты местного самоуправления, которые в узком смысле не являются законами. Что же касается уровней системы норм межбюджетного регулирования, то в прямом (узком) смысле их только два – законодательство федерального и регионального уровня, поскольку только органы Российской Федерации и государственных образований могут принимать законодательные акты.
На уровне местного самоуправления действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, многие нормы субъекта Российской Федерации, а также бюджетно-правовые нормы местного уровня. На межбюджетные отношения существенно влияет ежегодный закон о федеральном бюджете, поскольку именно он закладывает основы перераспределения бюджетных средств. В этой связи следовало бы уточнить ст. 5 Бюджетного кодекса РФ, которой определяется принятие закона о бюджете на финансовый год, но вступление его в силу со дня опубликования. Финансовый год (ст. 12 БК РФ) исчисляется с 1 января по 31 декабря. В ст. 211 Бюджетного кодекса РФ приводятся случаи, когда федеральный закон о бюджете не вступал в силу до начала очередного финансового года. Не совсем ясно, о каком действии закона о бюджете на соответствующий год может идти речь, если еще не наступил финансовый год. Следует также уточнить, возможно ли включать в закон о бюджете на соответствующий год нормы, имеющие постоянный характер.
Можно выделить следующие правовые институты бюджетного законодательства, определяемые Бюджетным кодексом Российской Федерации и касающиеся межбюджетных отношений:
1. Институт, определяющий полномочия субъектов бюджетных отношений, касающиеся компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в регулировании межбюджетных отношений.
2. Институт, определяющий перераспределение доходных источников между бюджетами разного уровня.
3. Институт, регулирующий межбюджетные отношения в сфере финансирования государственных программ в области экономики и социально-культурной области.
4. Институт, включающий источники покрытия дефицита и его понятие, т. е. институт дефицита.
5. Институт, регулирующий порядок финансирования государственных программ, предельные объемы заимствований и расходов на их обслуживание в сфере межбюджетных отношений.
6. Институт, регулирующий специальные отношения между бюджетами разного уровня.
7. Институт по осуществлению финансового контроля в сфере межбюджетных отношений.
8. Институт ответственности за нарушение бюджетных и межбюджетных отношений, регулирующий виды и основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства.
9. Институт государственной и судебной защиты прав участников бюджетных отношений.
10. Институт ведения бюджетного учета и отчетности в сфере межбюджетных отношений.
Значение межбюджетного регулирования в бюджетной системе и бюджетном процессе состоит в том, что в процессе межбюджетного регулирования реализуются материальные бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на пополнение собственного бюджета, на получение и использование бюджетных доходов, на получение дополнительных бюджетных средств.
Участниками межбюджетных отношений и бюджетно-процессуальных отношений выступают представительные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Среди них следует выделить финансовые органы, которые занимаются повседневной деятельностью по организации составления и исполнения бюджета.
Распределение полномочий в бюджетном процессе между органами власти различных уровней обеспечивает самостоятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области бюджета, а также координацию бюджетной деятельности в стране, необходимую для реализации единой бюджетно-финансовой политики государства.
Правовые рамки межбюджетных отношений вытекают из основ построения бюджетной системы и бюджетного процесса и закреплены в конституционном и бюджетном законодательстве, основанном на общих положениях финансовой деятельности, законодательство закрепляет и непосредственные критерии законности в бюджетном процессе, к которым относятся критерий реальности и сбалансированности межбюджетного распределения и перераспределения; критерий экономической обоснованности; критерий ежегодности (бюджет действует в течение календарного года с 1 января по 31 декабря); критерий взаимосвязи с прогнозами и программами социально-экономического развития; критерий специализации показателей доходов и расходов бюджета. Специализация показателей бюджета выражает требование конкретизировать доходы бюджета по источникам, а расходы – по целевому назначению. Этот принцип действует на всех стадиях бюджетного процесса. Он имеет важное правовое и организационное значение, взаимодействует с другими принципами бюджетного процесса. Утверждение бюджета лишь в общих суммах доходов и расходов означало бы неограниченность действий органов исполнительной власти по реализации бюджета. Специализация его показателей ограничивает полномочия органов исполнительной власти определенными рамками, а также обеспечивает возможность эффективного контроля со стороны представительных органов власти за их деятельностью в данной области. Кроме того, без конкретных показателей по доходам и расходам невозможно сформировать реальный бюджет и исполнить его в соответствии с намеченной социально-экономической политикой.
