Анна Соловьева - Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции
Сложность в соотношении административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях объясняется особым положением судьи в процессе привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности. На судью возложено выполнение двойной задачи.
Судья является субъектом административно-юрисдикционной деятельности, урегулированной нормами административно-процессуального права. И в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях[198] перечень составов, подведомственных судьям, значительно расширен (ст. 23.1 КоАП РФ).
Однако суд также осуществляет контроль деятельности субъектов административной юрисдикции. Задача суда при этом заключается в рассмотрении и разрешении публично-правовых споров о законности и обоснованности правовых актов и действий органов и должностных лиц, уполномоченных налагать административные наказания (глава 30 КоАП РФ). В данном случае суд является субъектом административного судопроизводства[199].
Необходимость разграничения понятий административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях подчеркивается и в научной литературе. Ю. Н. Старилов считает, что не следует идентифицировать административную юстицию с производством по делам об административных правонарушениях[200].
Среди ученых-административистов нет единства мнений в вопросе о соотношении административного судопроизводства и административного процесса. Н. Г. Салищева, Н. Ю. Хаманева и М. С. Студеникина указывают на необходимость развития административного судопроизводства, рассматривают его как часть административно-процессуального права, в связи с чем предлагают сформулировать правила судебного рассмотрения публично-правовых споров в специальной главе будущего Административно-процессуального кодекса РФ[201].
К. С. Бельский также ставит знак равенства между административным процессом и административным судопроизводством. По его мнению, «нормы права административной юстиции» и количественно, с точки зрения их объема, и качественно, с точки зрения важности и политической значимости регулируемых отношений, «образуют, особенно в перспективе с принятием в соответствии с п. 1 ст. 118 Конституции Российской Федерации Административно-процессуального кодекса РФ или, по-другому, Кодекса административного судопроизводства РФ, такую подсистему административного права, которая может быть названа подотраслью»[202].
Ю. А. Тихомиров считает, что в Основах административно-процессуального законодательства «можно урегулировать… общие принципы административного процесса, вопросы процедуры, требующие единообразного применения (именно в этой части возможно издание Кодекса административного судопроизводства взамен действия… КоАП)»[203].
Ю. М. Козлов рассматривает административное судопроизводство как «административно-процессуальную деятельность юрисдикционного характера, осуществляемую в судебном порядке»[204].
Однако административное судопроизводство – это самостоятельный институт публичного права, независимый от административного процесса[205]. Между ними можно провести ряд существенных отличий.
Во-первых, по их характеру. Через административно-процессуальные отношения, как правило, происходит правомерная реализация норм административного права, поэтому административно-процессуальные правоотношения не всегда связаны с наличием спора о праве. В административном судопроизводстве возникает правоотношение иного характера. Его можно назвать судебно-надзорным, оно может возникнуть только при наличии спора о праве.
Во-вторых, по субъектному составу. Субъектами административно-процессуальных отношений могут быть либо органы исполнительной власти и их должностные лица, либо органы исполнительной власти и граждане, организации и органы местного самоуправления. В административном судопроизводстве участники публичного правоотношения обращаются к независимому от них органу – суду – за разрешением спора о праве.
В-третьих, административное судопроизводство – это прежде всего осуществление правосудия, проявление особого вида государственной власти, поэтому на него в полном объеме распространяются общие начала осуществления правосудия в Российской Федерации. Административно-процессуальные отношения, в свою очередь, служат для реализации полномочий исполнительной власти.
В теории административного права в связи с содержанием и сущностью публично-правовых споров и административного судопроизводства не решен еще ряд вопросов. В частности, не раскрыты концептуальные понятия данного вида судопроизводства. На практике как равнозначные употребляются термины «административное дело», «дело об административном правонарушении», «административный материал», хотя это различные правовые категории. Термин «дело об административном правонарушении» относится к административно-юрисдикционной деятельности по привлечению граждан и юридических лиц к административной ответственности. Термин «административное дело» введен Конституцией Российской Федерации (ст. 126) для обозначения спора о законности правовых актов и действий (бездействия) органов государственного управления, подлежащего судебному рассмотрению.
Попытка разграничить рассматриваемые понятия сделана в Федеральном конституционном законе «О военных судах Российской Федерации» (ст. 7)[206], где впервые на уровне конституционного законодательства выделены: дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими, и административные дела о защите нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Аналогичный подход нашел свое отражение и в проекте Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».
Между тем, следует отметить условность понятия «административное дело», так как оно не отражает всего многообразия спорных публично-правовых отношений. При конструировании законодательной базы административного судопроизводства было бы целесообразно ввести более точный термин «публично-правовой спор», в связи с чем потребуется внести соответствующие изменения и в Конституцию Российской Федерации.
Термин «административное судопроизводство» также является условным. Его использование в некоторой степени оправдывается тем, что данное понятие выработано и традиционно применяется зарубежным законодательством и правоприменительной практикой. Представляется возможным дальнейшее его использование и в России.
В точном теоретическом обосновании и конституционном урегулировании нуждается вопрос о том, кто уполномочен принимать законы об административном судопроизводстве. Контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; судоустройство, гражданско-, уголовно– и арбитражно-процессуальное законодательство находятся в исключительном ведении Российской Федерации (п. «а», «в», «о» ст. 71 Конституции РФ). Административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Однако административное судопроизводство не является частью административного процесса, в противном случае это привело бы к самостоятельному регулированию в каждом субъекте Федерации судебного порядка рассмотрения публично-правовых споров. По своему смыслу и значению административное судопроизводство должно быть единым для всей Российской Федерации и должно являться предметом ее исключительного ведения.
Развитие теоретических основ административного судопроизводства поможет преодолеть еще одну проблему современного российского законодательства – двойственность административной юстиции[207]. Рассматривать публично-правовые споры в России уполномочены суды общей юрисдикции и арбитражные суды (ст. 29 АПК РФ).
Столь же важным и неразработанным в законодательстве является вопрос о подведомственности споров публично-правового характера. Декларация прав и свобод человека и гражданина (ст. 32) и Конституция Российской Федерации (ст. 46) закрепляют гарантию судебной защиты прав и свобод человека и гражданина и общий принцип судебного обжалования решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц.
Однако предпосылкой реализации права на судебное разрешение и рассмотрение публично-правового спора является соблюдение общих правил о подведомственности (предметной компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов)[208], которые закреплены в ст. 22, 245 ГПК РФ и ст. 27, 29 АПК РФ. При этом из данных законодательных актов невозможно установить, какой критерий является основополагающим при отнесении того или иного публично-правового спора к подведомственности суда общей юрисдикции или арбитражного суда. Компетенция указанных судов определяется по перечневому принципу, путем указания отдельных категорий дел.
