Ольга Борзунова - Налоговый кодекс Российской Федерации: генезис, история принятия и тенденции совершенствования
Проект состоял из 230 статей. Принципиальными его особенностями заключались в следующем:
– разграничивались понятия «налоговое законодательство» и «иные акты, содержащие нормы налогового права». К последним были отнесены указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, а также акты представительных органов местного самоуправления;
– были четко разграничены предметы регулирования налогового и таможенного законодательства;
– в специальной статье формулировались конкретные критерии несоответствия законов субъектов Российской Федерации и иных актов, содержащих нормы налогового права, налоговому кодексу;
– устанавливалось правило о том, что акты налогового законодательства, устраняющие или смягчающие ответственность за совершение налоговых правонарушений, имеют обратную силу;
– закреплялась презумпция добросовестности налогоплательщика, в соответствии с которой бремя доказывания факта и обстоятельств совершения налогового правонарушения возлагается на налоговые органы. Одновременно формулировалось положение, согласно которому презюмировалось доказанным знание налогоплательщиком предусмотренных законом обязанностей и порядка их исполнения;
– разграничивалась компетенция налоговых и правоохранительных органов. При этом последние должны были не подменять первых, а сосредоточиться на производстве дознания и предварительного следствия по делам о налоговых преступлениях, осуществлении оперативно-розыскной деятельности, обеспечении безопасности должностных лиц других налоговых органов и пресечении в них коррупции;
– понятие «налоговое обязательство» было заменено категорией «обязанность по уплате налога (сбора)». При этом исключались случаи перехода указанной обязанности к другим лицам, кроме реорганизации юридического лица и поручительства банка при изменении в установленном порядке срока ее исполнения;
– право бесспорного взыскания денежных средств со счета налогоплательщика ограничивалось только суммами недоимок по налогам (сборам) и соответствующих пеней. Все остальные меры имущественных взысканий предлагалось осуществлять исключительно на основании решения суда;
– применение принудительных мер к налогоплательщикам и другим лицам со стороны должностных лиц налоговых органов допускалось только в рамках производства по делу о налоговом правонарушении;
– разграничивались понятия «нарушение налогового законодательства» и «налоговое правонарушение»;
– был предусмотрен упрощенный порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц, предусмотрена возможность обращения с жалобой (иском) непосредственно в суд.
На заседании 16 апреля 1998 г., с мотивировкой «учитывая, что душа моего законопроекта уже присутствует в теле ряда других законопроектов и не желая осложнять сегодняшнее голосование», В.В. Похмелкин снимет свой проект с закрытого рейтингового голосования[52].
* * *6. Проект налогового кодекса Российской Федерации, внесенный депутатами В.В. Жириновским и Ю.Н. Паршаковым (законопроект № 97091276-2), заметно отличался от других предложений. Он включал 1176 статей, общую и особенную часть налогового права. Причем отличия носили концептуальный, а не косметический характер. Суть предложений состояла в следующем: какой именно будет действовать кодекс – значения не имеет (ЛДПР, кстати, отталкивалась от правительственного варианта).
По мнению авторов, поскольку от ответственности за сбор налогов освобождены полностью главы районов, главы городов и главы субъектов Федерации, сбор налогов составлял всего 60–67 % в год.
Ответственность предлагалось возложить на губернаторов, а Федеральной налоговой службе спрашивать за исполнение налоговой дисциплины не с 2,5 млн предприятий и 100 млн физических лиц, а с 89 губернаторов. Поскольку, согласно Конституции Российской Федерации, все субъекты Федерации равны как по правам, так и по ответственности, по мнению авторов, сразу будет видно, какой субъект Федерации выполняет свои обязательства перед государством и кто конкретно ответственен.
Реализовывать эту ответственность предлагалось через введение двух «отчетных» налогов – территориального и подушного. На федеральном уровне устанавливались, строго говоря, всего две ставки: за 1 кв. км и за одного человека. Сумма соответствующих произведений и являлась той величиной налоговых сборов, которую регион должен был внести в федеральный бюджет. При этом будет ли введен в конкретном субъекте федерации налоговый кодекс, предложенный ассоциацией «Налоги России», правительственный вариант или какой-нибудь другой, принципиального значения, с точки зрения ЛДПР, не имело.
Вторая особенность этого кодекса заключалась в установлении федеральных налогов, имеющих жесткую, мало изменяемую в пространстве и во времени базу налогообложения. Предполагалось ввести территориальный и подушный налоги, зависящие от размера территории административно-территориальной единицы и численности зарегистрированного населения. От размера территории зависели обеспеченность материально-сырьевыми ресурсами, а от численности населения зависела обеспеченность интеллектуальными и трудовыми ресурсами. Уплата этих налогов в фиксированных величинах ставила в равное положение субъекты Федерации, возлагала равные обязанности по содержанию Федерации.
Проект налогового кодекса должен был побудить к творческой заинтересованной деятельности несколько тысяч ныне «спящих» руководителей местного самоуправления, поскольку они будут сами создавать свой бюджет и будут заинтересованы в работе предприятий и получении доходов. Ныне, по утверждению авторов проекта, они просто распределяют то, что им выделяют сверху. Поскольку отчисления вверх должны будут производиться в фиксированных суммах, весь рост доходов от роста производства и улучшения использования территории и кадров останется на местах.
По мнению авторов, все действовавшие налоги и ставки носили характер рекомендуемых, их примерный перечень давался в общей части. Глава администрации и представительные органы местного самоуправления сами должны были решить, какие из них более подходят для местных условий, какие ставки принять, какие льготы кому дать, чтобы стимулировать деятельность предприятий. Авторы предлагали предоставить право губернаторам использовать на разные стимулирующие цели только те суммы, которые оставались бы после передачи налогов в федеральный бюджет.
Интересно, что одним из основополагающих принципов проекта было убеждение, что налоговая система должна опираться в первую очередь на условно постоянные налоги. Налогоплательщик извещается о сумме, которую ему предстоит внести в качестве налогового платежа. Если же при этом он сумеет повысить эффективность использования имеющихся у него ресурсов, то эффект от его предпринимательских усилий достанется ему, а не будет изъят государством, как это происходит в условиях действия условно переменных налогов. Именно этот принцип лежал в основе предложений, представленных ассоциацией «Налоги России», а несколько позже и ассоциацией «Черноземье»[53].
Проект был отвергнут межфракционной комиссией без обсуждения деталей на том основании, что для его реализации потребуется в дополнение к уже существующей Федеральной налоговой службе создавать местные налоговые органы; территориально-подушное налогообложение несовместимо с действующими принципами организации бюджетного процесса, проект слишком явно демонстрирует «секрет полишинеля» – наличие регионов-доноров и регионов-реципиентов.
* * *7. Другой альтернативный кодекс назывался «Об универсальной налоговой системе Российской Федерации» (законопроект № 97060946-2) и был представлен депутатом И.М. Братищевым (член КПРФ). Проект состоял из 82 статей. Авторы предлагали создать универсальную налоговую систему, которая не только выполняла бы фискальную функцию, но и обладала бы мощными стимулирующими свойствами, одновременно обеспечивая регулирование и строгий контроль.
Характерной особенностью универсальной налоговой системы была обратная связь между развитием производства и налоговым бременем: с увеличением уровня производства налоговая ставка понижалась. Налоговая система задумывалась разработчиками из двух блоков: блока рент и блока налогов.
Блок рент состоял из ресурсно-материальной ренты, ресурсно-социальной ренты, социальной ренты, земельной ренты I и земельной ренты II. Блок налогов состоял из НДС, налога на продажу в розничном обороте, налога на прибыль, налога на предпринимательский доход, подоходного налога на физических лиц, налога на недвижимость и имущество физических лиц и административного налога.
