Ольга Борзунова - Кодификация налогового законодательства России. Научно-практические аспекты
Справедливости ради следует сказать, что процесс изменения законодательства неизбежен. Количественно увеличивающуюся и изменчивую совокупность юридических норм (а тем более в переходные периоды) приходится постоянно «корректировать, приводить в соответствие с новыми реалиями, подгонять под международные стандарты»[71]. Так, в условиях нарастания угрозы терроризма внесены изменения в УК и УПК РФ, направленные на укрепление национальной безопасности Российской Федерации и усиливающие уголовную ответственность за терроризм. Однако этот процесс не должен носить хаотичный характер, превращаться в «поправочный бум». Сегодня же изменение действующих кодексов зачастую осуществляется спонтанно, без достаточной концептуальной проработки, и эта тенденция не может не беспокоить.
Обзор российского законодательства требует отметить и тенденцию неравномерного развития его отраслей и подотраслей, что затрудняет установление их сбалансированного соотношения. Заметно, как быстро в последние годы развиваются конституционное, гражданское, уголовное, налоговое законодательства и как медленно меняются административное, трудовое. Внутри отраслей наблюдаются как «вакуумы», когда отсутствует регуляция отдельных институтов, так и, напротив, чрезмерное дробление правовых актов и норм, регулирующих отдельные виды отношений (о госслужбе и др.).
Отсутствие или слабость общей и отраслевых концепций развития законодательства затрудняет разработку научных основ системы законодательства. А ведь это целостная система со своими элементами, их внутренними связями, в которой существуют свои закономерности[72].
Итак, кодификация, будучи наиболее совершенной формой развития законодательства, особенно результативна в периоды стагнации общественных процессов, стабильности и устойчивости правового регулирования. Однако это не исключает того, что принятие кодексов может решать – в зависимости от характера и приоритетности тех или иных направлений развития законодательства – более узкие правовые задачи. И здесь нельзя не согласиться с одним весьма существенным замечанием о том, что с учетом повышенного динамизма правового регулирования систематизация законодательства в переходных условиях должна носить избирательный, дифференцированный характер[73]. Эта точка зрения, как представляется, имеет большое значение для выработки подходов к путям и методам упорядочения современного российского законодательства.
В связи с этим обращает на себя внимание факт рецидивов понимания кодекса как некоего особого закона в современной науке государственного права. Думается, есть резон в утверждении, что такой подход ставит иногда перед кодификацией не вполне свойственные ей задачи[74]. Иногда юристы действительно требуют от кодификации слишком многого, ожидая от нее реализации несвойственных ей функций, особенно в условиях нестабильного законодательства. По замечанию В.М. Баранова, в переходный период целесообразно «готовить и принимать не многочисленные частного плана законы, а крупные, полноценно регулирующие большие сферы общественных отношений кодификационные акты. Пусть они будут недолговечны, но при такой законодательной политике эволюция завершится быстрее»[75].
Актуальной и дискуссионной является проблема «субординации» кодексов, а также соотношения кодексов с другими законами. Кодекс, как и любой нормативный правовой акт, не существует автономно, изолированно от других актов; он «живет», действует в определенной иерархически структурированной системе, находясь в тех или иных системных связях с другими актами.
В практике российского законотворчества фактически действует (правда, не всегда последовательно) принцип приоритета кодекса над отраслевыми законами. При разных вариантах решения проблемы в разных кодексах – практика идет по пути наделения кодексов более высокой, по сравнению с обычными федеральными законами, юридической силой. Многие из принятых кодексов, по образному выражению юристов, «самопровозглашают» свое верховенство. В БК РФ, например, закреплен приоритет норм Кодекса над положениями федеральных законов, иных нормативных правовых актов, составляющих бюджетное законодательство, в случае их противоречий.
Складывающаяся практика отнюдь не безупречна. С формально-юридической позиции нормы кодекса не обладают приоритетом в иерархии правовых норм. По юридической силе, по процедуре принятия кодексы – те же федеральные законы и, следовательно, подчиняются утвердившемуся в теории и практике правотворчества правилу о приоритете среди актов одинаковой юридической силы акта, который принят позднее. В Определении от 3 февраля 2000 г. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что «ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой»[76]. При этом КС РФ обоснованно указывает на то, что Конституцией РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в конкретном случае – федеральных законов.
Вопрос о положении кодексов в иерархии источников права остается дискуссионным и в теории права. По мнению большинства ученых, кодексы оказывают особое воздействие на все правовые акты, правоприменение и по отношению к другим, обычным федеральным законам занимают более высокую ступеньку в иерархии источников права[77]. Думается, есть резон в идее «поместить» кодексы в иерархии источников права между федеральными конституционными и федеральными законами. А для того, чтобы подчеркнуть особую роль кодексов в правовой системе России, установить особый порядок принятия кодексов следует принимать кодексы «в порядке, более сложном, нежели порядок принятия федеральных законов, но более простом, нежели для принятия федеральных конституционных законов»[78].
Сторонники утверждения о более высокой юридической силе кодексов по отношению к обычным федеральным законам считают, что особое положение кодексов в правовой системе должно быть закреплено в федеральном законе о нормативных правовых актах. Такое предложение не лишено логики: концептуально федеральный закон о нормативных правовых актах призван быть фундаментальным, базовым для регламентации важнейших вопросов правотворчества, для упорядочения системных и функциональных связей между нормативными правовыми актами.
Весьма актуальна разработка проблем кодификации российского законодательства в контексте развития международного права. Новые формы международного сотрудничества, усиление экономической, политической взаимозависимости между странами многократно увеличили объем и интенсивность информационно-правового обмена, что обеспечило невиданное ранее по масштабам распространение в разных регионах мира определенных образцов и стандартов. Этому способствует развитие новейших технологий в средствах связи. Очевидно, что ведение учета законодательства и решение задачи информационно-правового обмена между странами значительно облегчается в условиях упорядоченного, кодифицированного законодательства. Отсюда возрастающее влияние на процесс кодификации российского законодательства международных, в первую очередь европейских, стандартов. Это отвечает общей тенденции к усилению влияния норм международного права на развитие национальных законодательств.
Сегодня кодекс все чаще становится своеобразной нормативной моделью в системе международного права, выступая определенным стандартом, посредством которого оказывается влияние на национальное право разных государств. Дело в том, что под воздействием глобальных процессов, происходящих в мировой социальной системе, формируется новая система ценностей и, соответственно, новые ценностно-нормативные регуляторы. Процесс все большего распространения «образцов», в том числе и в сфере законотворческой деятельности, дает возможность странам, входящим в мировую систему, существенно приблизиться к международным стандартам.
В числе международных кодексов – кодексы, создаваемые в рамках Европейского союза, рекомендательные кодексы различных международных структур. Известен проект Типового мирового налогового кодекса, подготовленного (с учетом опыта большого числа стран) в рамках Международной налоговой программы ООН.
Возрастает роль международных специализированных организаций, в задачу которых входит содействие сотрудничеству государств в различных сферах жизни на основе единых принципов и норм; повышается удельный вес норм и стандартов, разрабатываемых независимыми международными структурами. Типовые финансовые правила расчетов, кодексы корпоративного поведения и управления приобретают значение «универсальных регуляторов» и все шире используются для нормативной ориентации в процессе правотворчества и правоприменения[79]. Интересно, что в Германии, например, вводится Кодекс мягкого управления, разработанный с целью приведения моделей управления предприятиями в соответствие с международными стандартами[80].
