Сергей Кашкин - Право Европейского Союза
В настоящее время практика заключения дополнительных конвенций между государствами-членами в основном сошла на нет, а подписанные ранее конвенции (как вступившие, так и не вступившие в силу) постепенно заменяются нормативными актами институтов Европейского Союза[47];
в) межинституционные соглашения — нормативные договоры, заключаемые институтами Союза в целях уточнения и дополнения отдельных положений учредительных документов (как правило, процедурных норм). Межинституционные соглашения чаще всего носят трехсторонний характер, связывают три политических института: Европейский парламент, Совет и Комиссию. Примером может служить Межинституционное соглашение от 16 декабря 2003 г. «Повысить качество законотворческой деятельности».
Аналогичные соглашения способны заключать также другие органы Европейского Союза, например Соглашение от 13 декабря 2001 г. между Европолом и Европейским центральным банком, посвященное их сотрудничеству в борьбе с фальшивомонетничеством.
26. Какие виды правовых актов издают институты Европейского Союза?
Правовые акты — важнейшая разновидность источников вторичного права Европейского Союза, основная форма нормотворческой деятельности его институтов. Наличие полномочий издавать нормативные, а также индивидуальные акты, не подлежащие ратификации странами-участницами, сближает Европейский Союз с федеративными государствами, а его правовую систему — с «федеральным правом».
Помимо уже рассмотренных выше регламентов, директив, рамочных решений (см. вопрос № 5), институты Европейского Союза издают множество предписаний в других формах, которые не всегда вписываются в традиционную классификацию «нормативный — индивидуальный» акт. Эти документы могут носить как обязательный, так и рекомендательный характер.
Действующая система правовых актов наднациональных институтов имеет комплексную природу, что обусловлено «опорным» строением организации Европейский Союз. Она подразделяется на три подсистемы, которые соответствуют трем опорам Союза: Европейские сообщества (первая опора), общая внешняя политика и политика безопасности (вторая опора), сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (третья опора).
Правовые акты Европейских сообществ (ЕС и Евратом) издаются на основании «римских договоров» 1957 г. — Договора об учреждении Европейского сообщества (Договор о ЕС) и Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Договор о Евратоме). Согласно Договору о ЕС (ст. 249) видами правовых актов Европейского сообщества служат[48]:
— регламент и директива — нормативные акты, выступающие в качестве «закона» (регламент) или «основ законодательства» (директива) ЕС (см. вопрос № 5);
— решение(англ. decision; франц. dйcision), которое в рамках Сообщества, как правило, служит индивидуальным актом. «Решение обязательно во всех своих элементах для адресатов, которых оно указывает» (ст. 249). Например, в форме решений Европейская комиссия налагает штрафы на предприятия или санкционирует объединение крупных компаний.
В некоторых случаях посредством решений Сообщества устанавливаются нормативные предписания, обычно по организационным вопросам. Такие акты в доктрине называют решения sui generis (особого рода), например совместное Решение Европейского парламента, Совета, Комиссии, Суда, Счетной палаты, Экономического и социального комитета, Комитета регионов и Омбудсмана от 25 июля 2002 г. «О создании Ведомства по подбору персонала Европейских сообществ»;
— рекомендация и заключение — акты, не имеющие обязательной силы.
Рекомендация (англ. recommendation; франц. recommandation) служит формой для выдвижения предложений, пожеланий в адрес государств-членов, физических и юридических лиц, например Рекомендация Европейской комиссии от 16 мая 2002 г. «Независимость бухгалтерских ревизоров в Европейском Союзе: общие принципы» или Рекомендация того же института от 11 марта 2002 г. «Об общеевропейской модели curriculum vitae».
Если, как в приведенных примерах, рекомендации содержат положения общего характера, то в западной доктрине их рассматривают в качестве источников «мягкого права» (англ. soft law) Европейского Союза. Нормы последнего хотя и не сопровождаются санкциями, тем не менее добровольно используются в качестве стандартов поведения участниками общественных отношений.
Заключение (англ. opinion; франц. avis)[49] — это акт, отражающий официальную позицию заинтересованного института или органа ЕС по конкретному вопросу, например Заключение Европейского центрального банка от 19 сентября 2003 г. «О проекте Договора, устанавливающего Конституцию для Европы», где ЕЦБ высказал свои оценки, замечания и предложения по проекту Конституции Европейского Союза (см. вопрос № 17).
Хотя рекомендации и заключения ЕС, в отличие от регламентов, директив и решений, не имеют обязательной силы, Суд Европейских сообществ постановил, что судебные власти государств-членов должны принимать их во внимание при уяснении смысла других источников права Сообщества, т. е. рекомендации и заключения могут считаться обязательными как акты толкования юридических норм ЕС.
Правовые акты, изданные в рамках Европейских сообществ, публикуются в Официальном журнале Европейского Союза с шифром «ЕС» — Европейское сообщество (англ. ЕС; франц. СЕ)[50] или «Евратом» (Euratom).
Правовые акты по вопросам общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза — ОВПБ (вторая опора) издаются на основании Раздела V Договора о Европейском Союзе 1992 г. «Положения об общей внешней политике и политике безопасности» (ст. 13–15).
Поскольку ОВПБ обращена «за пределы» Союза, т. е. касается его отношений с третьими странами и международными организациями, то институты Союза в данной области не могут регулировать поведение иностранных государств посредством нормативных и индивидуальных актов, не вправе приказывать им, как вести себя в отношении собственных граждан или на международной арене.
По этой причине система юридических инструментов ОВПБ заметно отличается от той, которая сложилась в Европейских сообществах (первая опора). Правовые акты ОВПБ устанавливают программу, позиции или конкретные мероприятия Союза внешнеполитической направленности. Они являются обязательными для государств-членов и для самого Союза, но как таковые непосредственно не порождают прав и обязанностей для физических и юридических лиц (не обладают прямым действием):
— общая стратегия (англ. common strategy; франц. stratйgie commune) — документ, устанавливающий программу действий Европейского Союза по отношению к определенной стране или географическому региону.
Европейский Союз издает общие стратегии с 1999 г., и первым актом такого рода явилась Общая стратегия от 4 июня 1999 г. «По отношению к России». Позднее были утверждены общие стратегии по отношению к Украине и к Средиземноморскому региону;
— общая позиция(англ. common position; франц. position commune) — правовой акт, посредством которого Европейский Союз определяет свой подход к конкретной внешнеполитической проблеме. Например, в Общей позиции от 11 июня 2001 г. «О Международном уголовном суде» Европейский Союз поддержал создание этого нового органа международного правосудия и обязался поддерживать его деятельность.
В настоящее время на основании общих позиций устанавливаются санкции Европейского Союза по отношению к иностранным государствам и их руководителям, в том числе запрет въезда последних на территорию государств-членов. Актами подобного рода служат, к примеру, Общая позиция от 18 февраля 2002 г. «Об ограничительных мерах в отношении Зимбабве» и Общая позиция от 27 февраля 2003 г. «Об ограничительных мерах в отношении руководителей Приднестровской области (Республика Молдова)»;
— общая акция(англ. joint action; франц. action commune) — правовой акт, на основании которого Европейский Союз осуществляет практические действия на международной арене, в том числе военные операции. Примерами этого вида документов выступают Общая акция от 31 марта 2002 г. «О полицейской миссии Европейского Союза» (в Боснии и Герцеговине), Общая акция от 25 июня 2003 г. «О вкладе Европейского Союза в процесс урегулирования конфликта в Грузии/Южной Осетии», Общая акция от 27 января 2003 г. «О военной операции Европейского Союза в бывшей югославской Республике Македония»;
— как и в рамках Европейских сообществ, по вопросам ОВПБ издаются решения, которые служат здесь мерами по исполнению общих стратегий, позиций, акций, а также принципов и ориентиров ОВПБ.
