Сергей Братановский - Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации
Представляется возможным классифицировать указанные принципы на общие и специальные. Государственная гражданская службы, военная служба и правоохранительная служба основываются на принципах, закрепленных в Федеральном Законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Данные принципы имеют отношение ко всем видам государственной службы. Общие принципы государственной службы способствуют развитию законодательства о государственной службе, делают стабильным все государственно-служебные отношения, а также способствуют совершенствованию взаимоотношений, которые складываются между служащими и гражданами. Специальные принципы определяют особенности государственно-служебных отношений в соответствующей сфере. Особенности и признаки отдельных видов государственной службы регулируются соответствующими законами.
В юридической литературе доминирует идея, высказанная Ю.Н. Стариловым о разделении принципов государственной службы на конституционные и организационные.[115]
Конституционные принципы производны от Конституции Российской Федерации и закрепляют прежде всего основные права человека и гражданина при реализации служебно-правовых отношений государственной службы. Организационные принципы – отправные начала, складывающиеся в процессе прохождения государственной службы.
Раскрытие сущности организации службы в органах и учреждениях прокуратуры невозможно без определения соответствующих принципов, которые отвечают на вопрос, каким должны быть органы прокуратуры сегодня, чем необходимо руководствоваться прокурорским работникам при осуществлении своей повседневной профессиональной деятельности. Вследствие своего правового характера, ими определяется функционирование и тенденции развития государственной службы в органах прокуратуры Российской Федерации, деятельность прокурорских работников, постоянство и воспроизводство государственно-служебных отношений, ротация кадров.
К сожалению, принципы федеральной государственной службы в органах и учреждениях прокуратуры РФ в Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации не отражены. Вместе с тем, общие принципы организации и деятельности прокуратуры РФ закреплены в статье 129 Конституции РФ, статье 4 Закона о прокуратуре. К ним относятся:
– единство системы органов прокуратуры,
– централизация системы органов прокуратуры,
– независимость деятельности,
– законность деятельности,
– гласность.
Применительно к служебно-правовым отношениям указанные принципы выражаются следующим образом.
Принцип единства системы органов прокуратуры РФ имеет важное значение для организации службы в органах прокуратуры РФ. В самой основе образования органов прокуратуры лежит идея о необходимости обеспечения задачи единства понимания и применения законов по всей стране. Законность должна быть единой, потому что в системе организационных связей структуры государства законы выполняют роль «кровеносных сосудов». Их основная функция состоит в необходимости регулировать общественные отношения, сохранять при этом организационное единство государства и обеспечивать баланс интересов государства и личности. Именно поэтому государство в лице его органов и должностных лиц, а также граждане, входящие в это государство, должны быть равными перед законом. Прежде всего, это означает, что законы едины для всех, и, кроме того, у закона нет альтернативы. Коль скоро значение закона столь велико, для реализации этой идеи важно не только ее провозгласить, но и создать механизм единого соблюдения прав и обязанностей в государстве. Все организационные элементы такого механизма должны быть в единой системе.[116] Исходя из этого, можно утверждать о едином правовом статусе, правах и обязанностях работников прокуратуры, требованиях к лицам, принимаемым на работу в органы прокуратуры, единстве условий прохождения службы, порядка привлечения к дисциплинарной и иной ответственности, поощрения, увольнения и т. д. Как уже отмечалось, прокуратура РФ является единой федеральной системой органов.
Следующим способом обеспечения принципа единства является система исключительной компетенции Генерального прокурора РФ как главы ведомства. Под компетенцией в данном случае понимается принадлежащий исключительно Генеральному прокурору РФ комплекс его прав, обязанностей и ответственности. В статье 129 Конституции РФ, в частности, указано, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Все прокуроры назначаются приказами Генерального прокурора РФ. Об этом же говорится в статьях 1, 4, 11, 13 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Генеральный прокурор РФ в пределах штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры. Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации службы в системе прокуратуры РФ.
Кроме того, Генеральный прокурор РФ также несет и ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Фактически такие же права, обязанности, ответственность имеют и все нижестоящие прокуроры, однако, в объеме и пределах возглавляемых ими органов прокуратуры. И такое распределение компетенции позволяет сохранять и укреплять единство всей системы органов прокуратуры РФ. Это дает возможность добиваться поставленной цели – обеспечения верховенства закона и единства законности во всей Федерации.[117]
Следующим важным организационным принципом являетсяпринцип централизации системы органов прокуратуры. Он означает, что все нижестоящие органы и подразделения прокуратуры, а также должностные лица подчиняются вышестоящим органам, подразделениям и должностным лицам органов прокуратуры. Этот же принцип обеспечивает удобство и простоту управления всеми составляющими систему органов прокуратуры элементами, а также оперативность в реализации кадровых задач. Данный принцип также законодательно закреплен в статье 129 Конституции РФ и в статье 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации». Кроме того, он реально обеспечивается закрепленной в законе системой норм, предусматривающих права, обязанности, ответственность прокурорских работников. Так, например, нормативно-правовые акты, увеличивающие материальное содержание работников органов и учреждений прокуратуры РФ, применяются ко всем ним без исключения в централизованном порядке.
Все, что ранее говорилось о принципе единства, в равной степени можно отнести к принципу централизации системы органов прокуратуры РФ потому, что эти два принципа очень тесно связаны друг с другом и не могут быть реализованы индивидуально. В то же время принцип централизации системы органов прокурорского надзора в большей мере относится к организационным вопросам построения кадровой структуры в прокуратуре, в то время как принцип единства тяготеет более всего к вопросам профессиональной деятельности.
При положительной в целом оценке принципа централизации системы управления кадрами в органах прокуратуры, следует иметь в виду, что усиление централизации влечет свертывание инициативы подчиненных и это может отрицательно сказываться на результативности их деятельности. С другой стороны, в практике организации управления кадрами прокуратуры принцип централизации постоянно подвергается проверке на прочность. В этом смысле необходимо учитывать, что составляющие организационную систему элементы имеют различной силы собственную энергию в виде своих целей, задач, ресурсов и эти обстоятельства, в свою очередь, могут становиться препятствием для реализации принципа централизации. Усиление роли отдельных элементов системы, как известно, способствует децентрализации и в рассматриваемом случае инициирование самостоятельности опасно распадом централизованной системы органов прокуратуры РФ. В этой связи очень важно найти баланс интересов всех составляющих структуру органов прокуратуры элементов и в то же время сохранить централизованную систему, так как только реализация этого принципа позволяет решить задачу единства законности в стране.[118]
Как некоторое посягательство на принцип централизации следует рассматривать законодательные изменения, внесенные в порядок назначения на должность прокуроров субъектов РФ. В соответствии со статьей 13 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуроры субъектов РФ назначаются на должность сроком на пять лет Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектами РФ. Это означает, что при принятии решения о назначении на должность прокурора округа, области, края, республики предварительно должен решаться вопрос о согласии с назначением конкретного лица на должность в органах местной власти. Следует признать, что это обстоятельство будет серьезным препятствием для проведения прокурором субъекта РФ единой правовой политики Генеральной прокуратуры РФ.
