Марина Давыдова - Нормативно-правовое предписание. Природа, типология, технико-юридическое оформление
1) Иногда в преа мбуле закрепляются веления, не являющиеся правовыми декларациями. Чаще всего это бывают определения основных понятий[273], реже – нормы права[274]. Это представляется неправильным, так как декларации, несмотря на все сказанное выше, являются все-таки переходным вариантом между правовыми и неправовыми (идеологическими, политическими, моральными и т. д.) положениями. Поэтому нужно четко отграничивать их от тех НПП, которые несут в себе реальную правовую информацию, непосредственно или опосредовано используемую в правоприменительной практике. Выносить последние за пределы статей закона нецелесообразно[275].
2) В некоторых нормативных актах, наоборот, правовые декларации включаются в текст статей. Вот один из наиболее наглядных примеров:
– «Настоящий Федеральный закон определяет правовые и экономические основы создания и функционирования Особой экономической зоны в Калининградской области, учитывая ее специфическое географическое положение, значение для национальных интересов РФ. Настоящий Федеральный закон направлен на создание благоприятных условий для социально-экономического развития РФ и Калининградской области»[276];
– «Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при создании и функционировании Особой экономической зоны в Магаданской области (далее – Особая экономическая зона) с учетом ее специфического географического положения и значения для геополитических интересов РФ. Настоящий Федеральный закон направлен на создание благоприятных условий для социально-экономического развития Магаданской области»[277].
Вряд ли можно найти рациональное объяснение тому факту, что первый отрывок помещен законодателем в преамбулу, а второй – в первую статью соответствующих нормативных актов[278].
Для того чтобы четко определить, какие положения следует закреплять в преамбуле закона, необходимо подробнее рассмотреть существующие разновидности правовых деклараций. Следует заметить, что в научной литературе нет более или менее стройной классификации велений, закрепляемых в преамбулах законов. Поэтому при ее построении следует ориентироваться, в первую очередь, на текст нормативно-правовых актов.
Анализируя содержание преамбул действующих федеральных законов, можно выделить наиболее распространенные виды правовых деклараций.
1) Практически каждая преамбула содержит указание на предмет регулирования соответствующего закона. Эту разновидность декларативных НПП можно условно назвать предметными. В качестве их примера можно привести следующие преамбулы: «Настоящий Закон устанавливает государственные гарантии и компенсации по возмещению дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера»[279]; «Настоящий Федеральный закон устанавливает меры по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами, порядок введения и применения таких мер»[280]; «Настоящий Федеральный закон определяет задачи, устанавливает правовую основу и принципы организации федеральной фельдъегерской связи, порядок взаимодействия органов федеральной фельдъегерской связи с другими органами государственной власти РФ, а также виды контроля и надзора за их деятельностью»[281]; «Настоящий Федеральный закон определяет правовые основы государственного регулирования развития авиации в РФ»[282]. В некоторых законах аналогичные предметные декларации помещаются не в преамбулу, а в одну из первых статей[283].
2) Цели, на достижение которых направлен правовой акт, указываются в преамбулах большинства законов[284]: «Настоящий Закон направлен на создание условий для сохранения и равноправного и самобытного развития языков народов РФ и призван стать основой для формирования системы правового регулирования…»[285]; «…направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов»[286]; «в целях создания экономических и организационных условий для эффективного использования энергетических ресурсов»[287]; «в целях охраны здоровья людей и окружающей природной среды»[288].
По нашему мнению, следует различать целевые декларативные НПП, закрепляющие цели закона и цели деятельности, регулируемой этим законом. Как правило, положения о целях закона более «декларативны», они лишь помогают передать общий смысл нормативного акта, выполняя в нем внутренние организующие функции. Цели той деятельности, которая регламентируется законом, наоборот, составляют часть предмета регулирования соответствующего закона, поэтому должны быть сформулированы конкретнее. Например, цели Федерального закона «О конверсии оборонной промышленности в РФ»[289] закреплены в его преамбуле в виде общей формулировки: «…направлен на проведение конверсии оборонной промышленности на основе наиболее эффективного использования производственных мощностей, научно-технического потенциала и трудовых ресурсов конверсируемых организаций и обеспечение социальной защиты работников конверсируемых организаций». В ст. 3 этого Закона закрепляются цели проведения конверсии, которые включают 5 положений, содержащих также общее указание на средства достижения целей: «обеспечение социальной защиты работников… в том числе посредством создания дополнительных рабочих мест в конверсируемых организациях», «обеспечение научно-технического прогресса за счет приоритетного развития наукоемких производств» и т. д. При этом, думается, обе представленные разновидности являются именно декларативными НПП, так как в обоих случаях речь идет о конечных, а не непосредственных целях правового регулирования.
3) Часто в преамбулах перечисляются субъекты, на отношения между которыми распространяется действие закона, т. е. определяется сфера действия нормативного акта. Примерами подобных «субъектных» деклараций являются следующие: «Настоящий Федеральный закон регулирует отношения между субъектами научной и (или) научно-технической деятельности, органами государственной власти и потребителями научной и (или) научно-технической продукции (работ и услуг)»[290]; «…регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (далее – предприятия), а также между общественными объединениями, должностными лицами, гражданами РФ, иностранными гражданами, лицами без гражданства (далее – граждане)»[291]; «Участниками указанных отношений являются граждане и юридические лица любых организационно-правовых форм и форм собственности»[292].
4) Важную роль играют положения преамбулы, связывающие данный закон с другими нормативными актами, чаще всего с Конституцией РФ. Это своего рода «отсылочные» декларации: «В соответствии с Федеральным законом “О восстановлении и защите сбережений граждан РФ” настоящий Федеральный закон устанавливает…»[293]; «Положения настоящего Федерального закона основываются на положениях Конституции РФ, в соответствии с которыми вопросы, касающиеся федеральных энергетических систем, правовых основ единого рынка, основ ценовой политики, безопасности РФ, относятся к предметам ведения РФ»[294]; «Руководствуясь Конституцией (Основным Законом) РФ, Федеративным договором, нормами международного права…»[295]; «…в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ и федеральными законами»[296]; «Вопросы, относящиеся к исключительной экономической зоне РФ и деятельности в ней, не предусмотренные настоящим Федеральным законом, регулируются другими федеральными законами, применимыми к исключительной экономической зоне РФ и деятельности в ней»[297]. Иногда такие декларации содержат указание на конкретную статью[298] и даже (крайне редко) на источник официального опубликования другого закона[299].
