Александр Кудашкин - Военная служба в Российской Федерации. Теория и практика правового регулирования
В литературе нет единого мнения о месте военной службы в системе государственной службы Российской Федерации. Концептуальное значение имеет методологический подход А. Ф. Ноздрачева, который указывает, что государственная служба едина по своей правовой природе и различна по решаемым задачам. Из этого следует ее дифференциация по различным направлениям деятельности государства и, соответственно, деление на виды. Под видом государственной службы понимается ее специализация, которая, в свою очередь, обусловливается уровнем, целями и функциями соответствующих государственных органов и производна от них.[142] Ответ на вопрос о месте военной службы в системе государственной службы имеет важное теоретическое значение, поскольку позволяет сформулировать концептуальные положения о структуре института государственной службы, ее разновидностях и как следствие – предложения по совершенствованию законодательства о государственной службе и ее видах.
Ряд авторов относит военную службу к военизированной государственной службе. Кроме военной, к военизированной государственной службе они относят также службу безопасности, внутренних дел и пограничную.[143] Недостатком указанной классификации является то обстоятельство, что в ней смешаны виды государственно-значимой деятельности (военная служба) с административными органами, в которых исполняется военная служба. Так, согласно ст. 16 Федерального закона «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации», органы ФСБ России комплектуются военнослужащими и гражданским персоналом. Причем, сотрудниками органов ФСБ являются военнослужащие, за исключением военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, и лица из числа гражданского персонала, назначенные на должности военнослужащих. Следовательно, в органах ФСБ России предусмотрена как военная служба, так и иная государственная служба по решению задач в сфере национальной безопасности. Аналогичные положения содержатся в Федеральном законе «О Пограничной службе Российской Федерации», согласно которому Пограничная служба является государственной военной организацией.
Д. Н. Бахрах называет военную службу разновидностью милитаризованной службы, которая, в свою очередь, является разновидностью федеральной государственной службы. К милитаризованной службе он также относит следующие службы: милицейскую, таможенную, внутреннюю службу в системе МВД РФ, военизированную охрану МПС, горноспасательную службу и др.[144] С указанной классификацией вряд ли можно согласиться, поскольку термин «милитаризм» обычно применяется для характеристики военной мощи, наращивания вооружений и активизации военных приготовлений, не носящих оборонительного характера. К тому же предложенная классификация страдает таким недостатком, как смешение в одно системное явление разноуровневых понятий.
Так, по нашему мнению, к государственной относится служба, решающая государственно значимые задачи: обороны, безопасности, охраны общественного порядка, т. е. задачи, которые решаются в интересах всего государства и без решения которых его существование немыслимо. В приведенной классификации к милитаризованной государственной службе по признаку владения оружием отнесены военизированная охрана МПС России, а по названию – военизированные горноспасательные части, отношения между служащими в которых строятся на основании Дисциплинарного устава военизированных горноспасательных частей по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности.[145]
Ю. Н. Старилов в своей работе, посвященной теоретико-правовому исследованию государственной службы в Российской Федерации, говорит о принадлежности военной службы к государственной службе без указания места военной службы в системе государственной службы.[146]
А. Ф. Ноздрачев относит военную службу к разновидности специальной государственной службы, являющейся видом государственной службы наряду с федеральной государственной службой и государственной службой субъектов Российской Федерации.[147] Однако военная служба, как и другие «специальные» виды государственной службы (таможенной, дипломатической и т. д.), решает задачи, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации и, следовательно, является разновидностью федеральной государственной службы. Таким образом, налицо проблема классификации видов государственной службы.
Автор поддерживает мнение В. М. Манохина, который считает военную службу разновидностью федеральной государственной службы.[148]
Военная служба характеризуется следующими признаками:
– она исполняется в целях сохранения государственного суверенитета и территориальной целостности, а также выполнения ряда иных функций, отнесенных Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации;
– финансирование государственных органов и организаций, в которых предусмотрена военная служба, происходит только из федерального бюджета;
– правовое регулирование военной службы осуществляется только федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, статус военной службы определяется только федеральным законодательством и исключается возможность ее введения в государственных органах и организациях субъектов Российской Федерации.
Г. В. Атаманчук, считающий государственную службу целостным социально-правовым институтом, т. е. не суммой служб на различных уровнях и в различных подсистемах государственного аппарата, а единой государственной службой одному государству, ее создавшему, с соответствующим объемом и структурой, условно делит ее на гражданскую государственную службу (в органах представительной, исполнительной и судебной власти), военную государственную службу (в армии и приравненных к ней структурах) и специализированную государственную службу (в административных органах).[149]
В основу классификации должен быть положен критерий, позволяющий сгруппировать наиболее близкие по характеру служебной деятельности виды государственной службы. По нашему мнению, методологически обоснованным для указанных целей является критерий использования тех или иных методов решения стоящих перед государственными организациями и органами, в которых исполняется государственная служба, задач. Методы решения задач государственными организациями и органами обусловливают особые организационные отношения между лицами, в них входящими. По указанному критерию государственная служба может быть разделена на следующие виды: гражданскую, в том числе специальную, военизированную и военную (см. схему 2 Приложения 1).
Таким образом, военная служба – это особый вид установленной государством на основании федерального закона деятельности человека в специально создаваемых им государственных организациях (войсках, воинских формированиях) и органах, решающих задачи в области военной безопасности специфическими (военными) методами в целях подготовки к вооруженной защите и защиты Отечества.
Как уже было отмечено ранее, цели государства – это пути для удовлетворения его потребностей, которые достигаются решением определенных государственно значимых задач. Военная служба обеспечивает независимость, государственный суверенитет[150] и целостность государства. Военная служба осуществляет реализацию этих целей специфическими военными методами.
Профессор Штейн указывал, что единственным средством для подготовки качественных «людей, предназначенных для войны», является известная степень «упражнения в военном деле; следовательно, единственное средство для приобретения его (такого качества. – А. К.) – служба».[151]
Для исполнения функций государства в сфере обороны и безопасности государства, возложенных на перечисленные в гл. 1.1 организации и органы, необходим определенный порядок реализации их компетенции, который, по мнению Н. М. Казанцева, в гражданских («невоенных») сферах осуществляется посредством государственной службы как формы административно-правовой деятельности государственных органов,[152] т. е. государственная служба является разновидностью административного процесса: кем, как, когда, каким образом, через какие процедуры, в каком порядке исполняются функции государственных органов. По мнению автора, указанный подход частично применим и к военной службе. Посредством исполнения военной службы реализуются функции отдельных государственных органов и организаций, создаваемых в целях обеспечения государственного суверенитета и целостности Российской Федерации. В то же время особенность военной службы заключается в том, что заранее определить алгоритм действий военнослужащих не всегда представляется возможным из-за специфики их деятельности, имеющей подчас исключительно динамичный характер, что особенно характерно при ведении боевых действий. Однако ведение боевых действий подчиняется определенным законам, выяснить которые и формализовать в виде боевых уставов и других актов военного управления[153] является задачей не правовой науки, а военной. В то же время формализованные в виде актов военного управления они приобретают свойство нормативного правового акта соответствующего органа военного управления, который имеет следующие характерные черты: подзаконность, правовой характер, авторитарность, императивность.[154]
