Валентина Комарова - Формы непосредственной демократии
Классификация референдумов по содержанию. На этом основании референдумы делятся на нормативные, результатом которых является нормативно- правовой акт (которые, в свою очередь, можно подразделить на конституционные, законодательные, международно-правовые, на нормативно-правовые); административно-территориальные и иные.
В действующем законодательстве России закреплены различные виды референдумов: конституционные (уставные), международные, административно-территориальные и иные.
В субъектах РФ активно закрепляются различные виды референдумов. Например, Конституция Мордовии закрепляет конституционный референдум. Устав Кемеровской области, Устав Чукотского автономного округа предусматривают возможность референдума по принятию и изменению уставов соответствующих субъектов Российской Федерации.
В Уставе Амурской области устанавливается законодательный референдум. В Уставе Липецкой области предусмотрен административно-территориальный и нормативно-правовой референдум.
Классификация референдумов по времени проведения. На этом основании могут быть выделены дозаконодательные и послезаконодательные референдумы. В основу данного деления положено расположение этапа проведения голосования – до или после рассмотрения парламентом законопроекта. Вопрос о времени проведения голосования связан с правовыми последствиями референдума.
Голосование по законопроекту после его принятия парламентом является послезаконодательным референдумом. Его целью является поддержка народом закона и тем самым придание ему особого значения: закон, одобренный таким путем, отменяется или изменяется только референдумом.
По законопроекту, подготовленному исполнительной властью или группой избирателей, который передается на голосование, минуя представительный орган, проводится дозаконодательный референдум.
Классификация референдумов в зависимости от территории, на которой проводится референдум. Выделяют общероссийский, референдум субъекта Федерации и местный (на территории муниципального образования) референдум. В будущем возможно проведение международного референдума по принятию конституционного акта союзного государства России и Беларуси.
Общенациональные референдумы проводятся для решения вопросов, имеющих общенациональное значение например, для принятия новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное собрание примет решение о вынесении на всенародное голосование ее проекта.
В Конституциях, Уставах субъектов Российской Федерации закреплены референдумы субъектов федерации и местные референдумы.
Местный характер референдумов обусловлен также характером выносимых на него вопросов. Конституция Российской Федерации (ст. 138), а также Федеральные законы РФ 1995 г. и 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусматривают местный референдум как форму непосредственной демократии.
Классификация референдумов по инициатору. Выделяют референдум, инициируемый избирателями. По предложению избирателей референдум имеет две формы – петиционный и отклоняющий, в форме «народного вето»; референдум, инициируемый государственным органом (глава государства, правительство, парламент, местные органы власти – чаще всего высшие звенья местных органов); референдум, инициируемый иными субъектами (например: общественные объединения, их региональные отделения, руководители общественных объединений, группы депутатов и т.д.).
Классификация референдумов по субъекту назначения. Выделяют референдум, назначаемый главой государства; представительным органом. Так, федеральный референдум назначает Президент Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации – представительный орган; муниципальный референдум – представительный орган.
Методы закрепления вопросов, выносимых на референдумВыделяют три основные позиции, дискутируемые в науке и используемые в законодательстве зарубежных стран и в России для закрепления вопросов, выносимых на референдум.
Первая. Исходя из верховенства суверенной воли народа, ученые полагают, что на референдум может быть вынесен любой вопрос государственной и общественной жизни, признаваемый важным теми, кто вправе требовать и решать вопрос о назначении референдума.
Вторая. Ряд ученых в вопросе о предмете референдума придерживаются мнения, что закон должен прямо закреплять перечень вопросов, требующих обязательного решения исключительно в ходе референдума.
Третья. Существует и иная позиция по данному вопросу, которая основана на практической реализации принципа «можно все, что не запрещено законом». Законодательство зарубежных стран устанавливает перечень вопросов, по которым не могут проводиться подобные голосования.
Действующий ФКЗ 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» воспринял все три высказываемые в теории позиции при определении и регулировании вопросов референдума, даже, в некотором смысле, расширив их.
Разделяя первую позицию о верховенстве суверенной воли народа, законодатель в ФКЗ 2004 г. установил общий принцип свободы в определении вопроса, выносимого на референдум инициаторами.
Следуя рекомендациям ученых о необходимости закрепления перечня вопросов, решаемых с помощью референдума (вторая позиция), федеральный законодатель впервые указал на возможность проведения в России на федеральном уровне обязательного референдума: «На референдум выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации».
Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации, согласно ФКЗ от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»87.
Кроме того, законодатель указал, какие вопросы могут выноситься на референдум: «Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции Российской Федерации. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со статьей 135 Конституции Российской Федерации; на референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
Следуя третьей позиции, законодатель перечислил вопросы, которые не могут выноситься на референдум.
Вопросы, которые не могут выноситься на федеральный референдум.
На референдум не могут выноситься вопросы:
1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;
2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;
3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
7) отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.
Иные требования к подготовке и проведению федерального референдума.
Помимо компетенционных ограничений, законодатель установил дополнительные требования:
– к формулировке вопроса, выносимого на федеральный референдум: он должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения;
