Анатолий Венгеров - Теория государства и права: Учебник для юридических вузов.
— Подписание закона (председателем палаты, монархом, президентом, иным главой государства — в соответствии с конституцией, регламентом).
— Опубликование (обнародование) закона (срок, порядок, источник опубликования — официальная газета, ведомости).
Соблюдение этапов законодательного процесса обеспечивает не только появление закона в узком формальном смысле, но и его высокое качественное содержание, его соответствие потребностям законодательного регулирования.
В рамках этой процедуры разрешаются и такие коллизии, которые возникают в случаях несогласия отдельных субъектов законодательного процесса по созданию конкретного закона. Сюда относятся отклонение и возвращение верхней палатой закона, принятого нижней палатой, на новое рассмотрение, неподписание президентом принятою закона — наложение вето, процедуры преодоления вето президента и т. д. Но, подчеркну, все эти особенности законодательного процесса являются все же предметом, материей науки государственного (конституционного) права.
К теории права относится лишь выяснение социальных факторов, определяющих разделение компетенции законодательного органа и президента (в президентской республике), правительства и законодательного органа (в парламентской республике) и т. д.
Основной задачей законодательного органа является правотворчество, он должен «давать законы». Однако это не всегда удается: не хватает профессионализма, захлестывают политические страсти, борьба с исполнительной властью.
Например, законотворческая деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 1996 году оценивалась весьма критически. Основной упрек депутатам заключался в том, что вместо законодательной работы они занимались политической деятельностью — слушаниями по тем или иным политическим вопросам, превращали парламент в политический клуб. Вот некоторые характеристики, которые использовали критики.
С 7 февраля 1996 г. по 5 апреля 1996 г. в повестку дня заседаний Госдумы было включено 224 вопроса. Из них собственно законодательству было посвящено 97. Разумеется, парламент должен по необходимости заниматься политическими дебатами, принятием различных политических заявлений, обращений, деклараций. Но за сто дней деятельности Думы таких постановлений-заявлений было принято 260. А законопроектов рассмотрено всего 66. Из 30 федеральных законов, принятие которых предусмотрено Конституцией, принято только 12.
За рамками правового регулирования остались технология принятия федеральных законов, некоторые вопросы деятельности федеральных законов исполнительной власти, разграничение предметов ведения между органами государственной власти РФ и ее субъектами, правовой режим чрезвычайного положения, порядок созыва и деятельности Конституционного собрания, Совета Безопасности. Из 21 закона, предусмотренного новым Гражданским кодексом, Дума смогла принять только один. Между тем, справедливо отмечается критиками, без законов «О государственной регистрации юридических лиц», «Об основах лицензирования», «Об обществах с ограниченной ответственностью» невозможно реализовать положение Гражданского кодекса о субъектах гражданского права.
Современное состояние законодательного процесса в Госдуме свидетельствует о социальной обусловленности права и его развитии, о содержании правотворчества как сферы социальной борьбы. Определенный состав законодателей блокирует, по существу, принятие законопроектов, направленных на продолжение демократических и экономических преобразований в России. Идеалы прежнего социалистического устройства государства и общества владеют умами многих избирателей и их представителей в парламенте. В то же время глава государства, руководители многих звеньев исполнительной власти, их многочисленные сторонники рвутся к дальнейшим преобразованиям, возрождению России, ее прорыву в современные формы цивилизационного существования.
Но без правового обеспечения этих социально-политических устремлений, без системы необходимых законов дело не идет, конфликт в сфере правотворчества между разными социальными институтами России разгорается.
Нужны законы об организационно-правовой форме различных звеньев государственного устройства (например, о государственных учреждениях), о борьбе с коррупцией, о праве на информацию, о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними, о порядке возмещения материального ущерба в связи с нарушением сроков выплаты заработной платы, пенсий и других социальных выплат гражданам России и ряд других. Особенно нуждается в дальнейшей правовой конкретизации законодательное решение о праве частной собственности на землю, которое имеется в Конституции, но блокируется принятием Земельного кодекса в соответствующей редакции, ревизующей конституционную норму.
Характеристика нынешнего состояния российского законодательства, процессов, которые идут в нем, свидетельствует: правотворчество — это сфера социальной борьбы, а законодательный орган — это один из ключевых социальных институтов, где эта борьба осуществляется с такой силой и страстью.
Предметом теории права являются и иные формы правотворческого процесса, а не только черты законодательного процесса.
Так, важную роль играет правотворческая деятельность правительства, министерств и ведомств, местных органов власти и самоуправления (муниципальных органов).
Органы исполнительной власти издают для осуществления своих функций, решения задач, достижения поставленных целей соответствующие подзаконные акты — постановления, инструктивные письма, инструкции и т. д. При этом соблюдение этапности подготовки таких актов с учетом специфики деятельности органа остается также важным требованием, обеспечивающимкачество нормативно-правового акта.
В эту сферу XX век добавил два новых требования: соблюдение формата, реквизитов нормативно-правового акта для его учета и хранения в информационных системах, использующих электронно-вычислительную технику (это, впрочем, требование, которое в некоторых странах реализуется и при создании законов); обязательную регистрацию ведомственных нормативно-правовых актов в соответствующих правовых центрах — в современной России в Министерстве юстиции.
Только зарегистрированный акт приобретает юридическую силу — это требование направлено на подготовку качественного акта, осведомление соответствующих субъектов управленческой деятельности, обеспечение прав и свобод граждан и т. п.
Участников правотворческого процесса и создание его итогов — соответствующих актов — великое множество. Поэтому значительным достижением теории права в этой области является научная классификация как источников правотворчества, так и форм, в которых получают свое воплощение результаты правотворчества.
Я уже отмечал, что к органам правотворчества относятся высшие законодательные (представительные) органы государства, органы исполнительной власти, местные органы власти, органы самоуправления, локальные органы (например, руководители корпораций, предприятий, если они имеют правомочия и действуют в рамках своей локальной правотворческой компетенции).
Результаты правотворческого процесса, классификация по юридической силе законов и подзаконных актов, определяется местом правотворческого органа в системе всех правотворческих органов. Иными словами, классификация нормативно-правовых актов идет по месту, роли, функциям право-творческого органа.
Так, Конституция имеет высшую юридическую силу — она принимается высшим законодательным (представительным) государственным органом или на референдуме. Последний случай — это особая процедура, когда правотворческим органом фактически выступает весь народ, реализуя свою способность осуществлять народовластие.
По сфере действия различают ведомственные нормативно-правовые акты, имеющие внешний общеобязательный характер (например, правила противопожарной безопасности, дорожного движения и т. п.) и внутренний характер, обязательный лишь для работников системы, в которой принимаются такие акты — инструкции, циркуляры и т. п.
Классификация нормативно-правовых актов по сфере действия различает также указы президента (с учетом дискуссий о нормативном значении. указов — об этом шла речь выше), постановления правительства, приказы и инструкции министров и руководителей ведомств, решения местных органов власти, распоряжения глав администраций и т. д.
Особую группу актов составляют постановления, декларации, обращения высших законодательных органов.
С учетом конституционных положений о действии в национальной правовой системе «общепризнанных принципов и норм международного права», а также вступления России в Совет Европы следует, по-видимому, выделять в правотворчестве и указанные положения, их юридическую силу, учитывать также динамику европейской правовой системы. Все эти классификации имеют большой практический смысл, т. к. позволяют избегать «войны законов», прежде всего реализовывать требование соответствия законов Федерации и законов субъектов Федерации, законов и подзаконных актов, обслуживать практические потребности точного и оперативного поиска правовой информации, проводить систематизацию законодательства.
