Олег Кутафин - Источники конституционного права Российской Федерации
Один из центральных вопросов общей проблемы, связанной с местом норм международного права в правовой системе России, касается возможности их непосредственного действия во внутригосударственной сфере. Этот вопрос неоднократно вызывал споры в правовой литературе, в процессе которых одни признавали такую возможность, другие ее отрицали.
В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»[105] положения официально опубликованных международных договоров в Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для реализации иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты.
Согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора (ст. 6) может выражаться путем: подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны. Решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимается органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией Российской Федерации, а также другими актами законодательства Российской Федерации.
В Законе о международных договорах (п. «а» ч. 1 ст. 15) перечислены виды международных договоров, подлежащих ратификации. К ним отнесены, в частности, договоры, устанавливающие «иные правила, чем предусмотрены законом». Ратификация международных договоров осуществляется путем принятия федеральных законов (ст. 14, 17).
Не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, признанные Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, не подлежат введению в действие и применению (ст. 34).
Все это говорит о том, что в силу суверенитета государства в его правовой системе юридическое значение имеют только те нормы, действие которых санкционировано им. Для непосредственного применения международных договоров на территории России нужны правовые основания, т. е. ее санкции[106]. В этом смысле можно утверждать, что непосредственное действие норм международного права во внутригосударственной сфере, безусловно, есть опосредованное действие.
Таким образом государственный суверенитет был и остается тем щитом, который защищает государство от внешнего давления. Это особенно важно в современных условиях, когда благодаря все большему осознанию людьми разных стран необходимости действовать сообща и жить в мире, росту значения общих гуманитарных, нравственных принципов усиливается доминанта мирового сообщества, а вместе с ней и стремление обосновать право сообщества вмешиваться в решение внутригосударственных вопросов во имя более высоких интересов мирового сообщества и его ценностей. При этом наиболее распространенными поводами для такого вмешательства являются защита прав человека, контроль за производством оружия массового уничтожения, сохранение планетарной среды и т. д.[107]
Видимо, с этим в определенной мере связана и бытующая в отечественной литературе точка зрения о том, что существуют объективные границы международного права, за которые не распространяются его регулирующие возможности, что международное право действует на территории государства как его субъекта, а не во внутригосударственной сфере[108].
Однако представляется, что упомянутые «объективные границы» международного права нельзя рассматривать в качестве непереходных. «Ничто не мешает государству, – подчеркивает С.Ю. Марочкин, – в силу его суверенитета распространить действие им же согласованных и принятых норм международного права в сфере внутреннего права для регулирования отношений с участием организаций и индивидов. Воля государства, выраженная иным (не законодательным, а договорным) путем, в равной мере может быть обязательной в сфере внутренней юрисдикции с санкции государства»[109].
Думается, что такое регулирование зачастую экономичнее и эффективнее, чем преобразование этих норм во внутренние и изменение законодательства в соответствии с ними, в частности, в ситуациях, когда внутригосударственный закон создает один и общий для всех режим, а серия двусторонних договоров с рядом государств создает специальный режим, отдельный для каждого из них[110].
Следует заметить, что после принятия Конституции РФ проблема действия норм международного права в правовой системе Российской Федерации рассматривается главным образом в плоскости практических вопросов их применения[111].
В юридической литературе высказаны различные рекомендации по поводу обеспечения государством выполнения норм международного права в национальном праве, указываются и способы (меры) согласования норм внутригосударственного права с международным правом, которые сложились в практике разных государств. Такими методами являются: 1) отсылка; 2) рецепция; 3) унификация; 4) преобразование; 5) создание специального правового режима; 6) отмена внутригосударственных актов, противоречащих международным обязательствам[112].
Использование отсылки заключается в том, что законодатель, регулируя внутригосударственные отношения, не воспроизводит норму международного права, а отсылает к ней заинтересованных лиц. При отсылке модель поведения формулируется в международной правовой системе, а в национальной системе права лишь указывается источник, где с этой моделью можно ознакомиться.
В отличие от отсылки, где законодатель ссылается на источник международного права, при рецепции он заимствует модель поведения из международного права и придает ей юридическую силу для субъектов внутригосударственного права. В результате одна и та же модель поведения оказывается содержащейся и в международном, и во внутригосударственном праве.
При унификации разрабатываются единые с международными нормы внутригосударственного права. Так унифицируют свои правовые системы целые регионы, союзы и сообщества государств.
В тех случаях, когда в законодательство нужно внести некоторые изменения в соответствии с международным правом, используется метод преобразования. При его использовании норма внутригосударственного права остается и лишь уточняется.
В определенных случаях государство в рамках национального законодательства создает специальный правовой режим с целью согласованного внутригосударственного законодательства с международно-правовыми предписаниями. Создание такого режима возможно, в частности, в государствах СНГ по таким правовым вопросам, как гражданство, семейно-брачные отношения и др.
Наконец, в тех случаях, когда нормы национального законодательства противоречат международно-правовым актам, практикуется отмена внутригосударственных актов.
Однако независимо от того, какому из рассмотренных методов отдается предпочтение в тех или иных случаях, совершенно очевидно, что в условиях, когда общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, необходимость согласования национального права с международным при их противоречии друг другу становится одной из наиболее актуальных проблем нашей правовой системы.
Включение международно-правовых норм в правовую систему России порождает вопрос о принадлежности актов, содержащих эти нормы, к числу источников внутреннего права Российской Федерации.
В правовой литературе на этот счет высказаны различные точки зрения. Так, С.Л. Зивс полагал, что источники международного права образуют свою собственную систему, автономную по отношению к системе источников национального права. Вместе с тем он подчеркивал, что для всех норм международного права, предназначенных для реализации в сфере внутреннего права, необходимо их превращение в нормы национального права, в том числе для «унифицированных норм» международного права, а также для актов международного права, которые могут быть целиком преобразованы в акты национального права[113].
М.С. Студеникина включает в число источников права в Российской Федерации договоры нормативного содержания, среди которых важное место занимают международные договоры[114].
«Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, – пишет А.В. Мицкевич, – являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, указанные источники международного права также в определенном аспекте являются источниками российского права…»[115].
