Коллектив авторов - Техническое регулирование. Правовые аспекты реформы (Комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании»)
Во-вторых, когда требования к безопасности процессов устанавливаются в регламентах не в отношении конкретной продукции, они часто затрагивают смежные отрасли права (трудового, экологического и др.), что ведет к дублированию норм.
В-третьих, проекты технических регламентов оказываются перегруженными излишними нормами, что тоже вряд ли корректно. Возможно, иногда удобно в одном документе сосредоточить все требования, относящиеся к определенным процессам. Но что хорошо для справочного материала, совершенно непригодно для нормативного правового акта, каковым является технический регламент.
Таким образом, объекты технического регулирования (процессы) были сведены только к процессам, связанным с продукцией. Данная формулировка соответствует также требованиям международного права. В частности, Соглашение по ТБТ определяет технический регламент как документ, устанавливающий характеристики продукта или связанные с ними (т. е. с характеристиками) процессы и методы производства., соблюдение которых обязательно.
Все процессы можно разделить на два вида: влияющие и не влияющие на характеристики конечного продукта. В указанном Соглашении говорится о процессах, связанных с характеристиками продукции. Это очень важное, принципиальное условие. Фактически устанавливая в техническом регламенте требования только к процессам, влияющим на безопасность продукции, удается обеспечить принцип универсальности задания требований: вне зависимости от страны происхождения процессы должны быть организованы таким образом, чтобы обеспечить безопасность выпускаемой (обращаемой) продукции. Это действительно минимально необходимые требования к процессам.
Такой подход как раз и реализован в п. 1 ст. 1, в ст. 2 и других статьях Федерального закона. Таким образом, с точки зрения закона, требования к процессу упрочнения оборудования в регламенте могут быть оправданными, т. к. он (процесс упрочнения) влияет на безопасность конечной продукции, а требования к металлургическим процессам в общем случае не являются предметом технических регламентов, несмотря на то что эти процессы значительно влияют на обеспечение жизни и здоровья граждан и на окружающую среду, т. е. как будто отвечают целям принятия технических регламентов. Но легко увидеть, что далеко не все, что отвечает целям принятия регламента, может быть предметом регламента. Например, нормы Уголовного кодекса также направлены на защиту жизни и здоровья граждан, однако эти нормы входят в другую отрасль права.
Следует отметить также несовершенство понятийного аппарата настоящего Федерального закона. В частности, использование категорий «объект», «объект технического регулирования», понятия которых в Федеральном законе не раскрываются. Только путем анализа норм можно понять, что под объектами технического регулирования подразумеваются продукция и процессы, в отношении которых устанавливаются обязательные требования. В таком случае использование по всему тексту формулировок «продукция или иные объекты, процессы проектирования и т. д.» также является некорректным. Не понятно, как соотносится с предметом Федерального закона, которым, по правилам законодательной техники, являются регулируемые им отношения.
К участникам регулируемых отношений Федеральный закон относит:
– органы власти, которые принимают участие в техническом регулировании;
– органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов;
– органы по сертификации, аккредитованные испытательные лаборатории (центры), органы по аккредитации, а также субъекты, претендующие на получение вышеуказанных статусов (полномочий);
– субъекты хозяйственной (предпринимательской) деятельности, в частности, исполнители, продавцы, физические лица, осуществляющие обязательное подтверждение соответствия;
2. Федеральный закон выделил область связи, в которой часть требований устанавливается и регулируется специальным законодательством Российской Федерации (требования к функционированию единой сети связи Российской Федерации и к продукции, связанные с обеспечением целостности, устойчивости функционирования указанной сети связи и ее безопасности, отношения, связанные с обеспечением целостности единой сети связи Российской Федерации и использованием радиочастотного спектра). Однако это не означает, что в области связи не могут устанавливаться обязательные требования технических регламентов: вопросы, не связанные с обеспечением целостности, устойчивости и безопасности единой сети связи (например, вопросы безопасности устройств связи для потребителей) попадают в сферу действия Федерального закона «О техническом регулировании». Данное решение явилось результатом компромисса с одним из согласующих проект настоящего Федерального закона органов (Министерством связи Российской Федерации), который не хотел терять рычаги управления в данной сфере[14].
В случае если бы положения п. 4 настоящей статьи Федерального закона были сформулированы по принципу п. 2, тогда бы имелось более или менее четкое разграничение сфер действия технического законодательства от экологического законодательства, законодательства по защите населения и охране труда.
Обязательные требования устанавливаются также в отношении документации, содержащей информацию об объекте регулирования. Данная информация отображает товарные, потребительские свойства продукции, сведения об исключительных правах на продукцию в целях предотвращения с ее помощью введения в заблуждение приобретателей относительно действительных свойств продукции, касающихся безопасности или иных обязательных показателей.
3. Лингвистический анализ п. 3 настоящей статьи может привести к выводу, что меры в области охраны труда не являются объектами технического регулирования ни применительно к обязательным требованиям регламентов, ни к добровольным требованиям. Однако сопоставление ее со ст. 209 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ[15], в которой определено, что охрана труда является системой сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающей в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, реабилитационные и иные мероприятия, приводит к выводу, что определенные технические мероприятия (меры) входят в сферу технического регулирования. Во всяком случае технические нормы в области охраны труда, относящиеся к продукции и процессам, включаются в сферу технического регулирования.
Требования к производственным процессам в части обеспечения жизни и здоровья работающих не могут составлять предмет технических регламентов, т. к. это противоречит положениям п. 1 ст. 1 настоящего Федерального закона и определению понятия «технический регламент», поскольку они (процессы) не влияют на характеристики продукции. Однако требования к этим процессам должны входить в сферу трудового законодательства Российской Федерации.
4. П. 4 настоящей статьи ограничивает сферу регулирования настоящего Федерального закона. Отношения, исключенные из его сферы регулирования, регулируются специальным законодательством Российской Федерации (табл. 4). В отличие от сферы технического регулирования, находящейся в исключительном ведении Российской Федерации, регулирование указанных отношений относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Таблица 4
Смежные вопросы в сфере технического регулированияОсобое внимание следует обратить на отграничение сферы регулирования Федерального закона от Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[16].
Формально сферы действия данных законов не пересекаются. Однако анализ возможных требований в области охраны окружающей среды включает такое понятие, как технологический норматив, под которым, согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды», понимают «норматив допустимых выбросов и сбросов, который устанавливается для стационарных, передвижных и иных источников, технологических процессов и оборудования…». Следовательно, технологические нормативы применительно к стационарным, передвижным и иным источникам и оборудованию, если они имеют универсальный характер (не зависят от страны происхождения и территории), могут быть предметом технических регламентов.
Технологические нормативы применительно к технологическим процессам, не следует включать в регламенты, т. к. в экологическом нормировании нагрузка на окружающую среду рассчитывается исходя из особенностей хозяйственной и иной деятельности для конкретной территории с учетом возможного эффекта накопления.
