Георгий Романовский - Нотариат в Российской Федерации
В отношении подзаконных актов Верховный Совет РФ дает только поручение Правительству РФ «обеспечить приведение нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств РФ в соответствие с указанными Основами». Иными словами, Инструкция о порядке совершения нотариальных действий носила лишь рекомендательный характер, причем как для нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, так и для нотариусов, занимающихся частной практикой. В силу ее повсеместного применения Инструкция практически приобрела статус норм обычного права (все сомневались в допустимости руководства ее, но в силу отсутствия другого источника все и применяли). В настоящее время на основании приказа министра юстиции РФ от 26 апреля 1999 г. № 73 указанная Инструкция признана утратившей силу. Только 15 марта 2000 г. Приказом № 91 Минюст России «в целях оказания практической помощи нотариусам по совершению нотариальных действий» утвердил Методические рекомендации по совершению отдельных видов нотариальных действий нотариусами Российской Федерации. Рекомендации являются лишь нормой, цель которой – унифицировать нотариальное делопроизводство. Обязательной юридической силы для нотариусов они не имеют. Об этом говорит само наименование – методические рекомендации. Нельзя не сказать, что работа по унификации делопроизводства Министерством юстиции продолжает идти своим чередом. Так, приказом Минюста России от 10 апреля 2002 г. № 99 утверждены формы реестров для регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах[56].
На втором уровне государственной власти – уровне субъектов Российской Федерации – также можно определить иерархию правовых норм. В соответствии со ст. 72 (пп. «л») Конституции РФ нотариат является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Это означает, что согласно ст. 76 Основного закона по данному предмету ведения издаются федеральные законы и «принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».
Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г., также предусматривает, что нотариат – предмет совместного ведения (пп. «л» п. 1 ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ, пп. «д» п. 1 ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ)[57]. Согласно Федеративному договору, а также Конституции (Основному закону) РФ, действовавшей до 1993 г., по вопросам совместного ведения принимаются Основы законодательства, а субъекты РФ «осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты». Отдельные субъекты РФ, например, Нижегородская, Воронежская области, Республики Башкортостан, Саха (Якутия), Мордовия и др., приняли собственные законы по вопросам нотариата. Некоторые из них практически дублируют нормы федерального акта, иные более точно регулируют именно те вопросы, которые не нашли отражения в Основах о нотариате, есть также положения, которые вызывают сомнения в их соответствии федеральному законодательству.
Типология правовых актов субъекта РФ выглядит следующим образом:
1. Конституция, Устав субъекта РФ.
2. Закон субъекта РФ.
3. Нормативные акты главы исполнительной власти (Президент, глава Администрации, председатель Правительства и т. д.).
4. Нормативные акты региональных ведомств.
Региональные органы исполнительной власти активно участвуют в правовом регулировании нотариальной деятельности. Опуская оценку соответствия некоторых из этих актов федеральным, выделим следующие:
– Временное положение о хранении нотариальных и иных документов и о выделении их к уничтожению, срок хранения которых истек, утвержденное приказом Управления юстиции Московской области от 21 сентября 1999 г.;
– постановление главы администрации Челябинской области от 15 декабря 1996 г. № 746 «О мерах по оказанию помощи государственной нотариальной службе области» (в котором рекомендовано органам местного самоуправления отчислять до 20 % государственной пошлины государственным нотариальным конторам);
– приказ Управления юстиции Санкт-Петербурга от 18 июня 1997 г. № 263-ПР «О бланках документов для нотариального оформления сделок с недвижимостью» (установлено, что бланки строгой отчетности, которые нотариус использует при оформлении некоторых свидетельств, доверенностей и других документов, имеют учетный номер и серию).
Это далеко не полный перечень региональных документов. Все отследить достаточно трудно, но необходимо учитывать их при характеристике организации нотариата в России. Обращает внимание, что на региональном уровне некоторые правовые акты также утверждались как органом юстиции, так и нотариальной палатой. Например, в Республике Башкортостан Порядок проведения экзамена у лиц, желающих пройти стажировку у нотариуса, утвержден решением Правления нотариальной палаты Республики Башкортостан 14 сентября 2000 г., приказом министра юстиции Республики Башкортостан от 20 сентября 2000 г. Положение о порядке организации и проведения конкурса на замещение вакантных должностей нотариусов Санкт-Петербурга и Ленинградской области, утвержденное приказом Главного управления Минюста РФ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 16 октября 2001 г., уже только согласовано с соответствующими нотариальными палатами.
Некоторый интерес вызывает Соглашение между Правительством РФ и администрацией Иркутской области от 27 мая 1996 г. о разграничении полномочий в сфере нотариата, адвокатуры и подготовки юридических кадров[58]. Во-первых, это единственное соглашение между такими органами, посвященное нотариату. Соглашение не согласовано с представителями нотариального сообщества. Во-вторых, в соответствии с ним происходит четкое перераспределение компетенции. В соответствии со ст. 1 в компетенцию Правительства РФ входит осуществление контроля за соблюдением законодательства о нотариате, установление порядка лицензирования нотариальной деятельности, ведение единого реестра нотариусов. В соответствии со ст. 2 Соглашения в компетенцию Администрации Иркутской области входит выдача лицензий на право осуществления нотариальной деятельности, открытие и ликвидация государственных нотариальных контор, учреждение и ликвидация должностей нотариусов на территории Иркутской области, назначение на должности нотариусов и некоторые другие вопросы.
Нельзя не отметить международные правовые акты, касающиеся развития нотариата. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Согласно ст. 2 Федерального закона «О международных договорах РФ» международный договор РФ означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
Из текста Конституции РФ и определения международного договора следует, что таковым будет только обязательство Российской Федерации как государства, субъекта международного права. В связи с этим хотелось бы обратить внимание на некоторые ошибочные мнения, высказываемые в периодической печати. Приведем следующий пример: «Как известно, в 1995 г. российский нотариат вошел в Международный институт латинского нотариата, объединяющий более 50 стран Западной Европы (кроме Великобритании), Латинской Америки и т. д. При этом перед Россией было поставлено условие создания единой системы нотариата»[59]. Аналогично мнение И. Г. Черемных: «Нормы Устава (Международного Союза Латинского Нотариата. – О. Р.) обязательны для всех 12 стран – членов Европейского союза, обязательны они и для нашей страны после вступления ее в Европейский союз… Представляется, что Россия должна быть последовательной в отношении заключения и выполнения принятых на себя международных обязательств»[60]. Подобная ошибка весьма распространена. Так, Р. И. Вергасова отмечает: «Почти сразу же после создания свободного нотариата Российская Федерация в 1995 г. была принята в Международный Союз Латинского Нотариата (МСЛН), объединяющий свободные нотариаты 70 стран. Членами МСЛН являются Германия, Франция, Испания, Италия, Австрия, Швейцария, государства Латинской Америки, Африки, Китай и другие государства всех континентов, за исключением Австралии»[61]. После прочтения таких строк складывается мнение, что именно Россия, как государство, стала членом международной организации. Но далее автор пишет: «Международный союз латинского нотариата – международная неправительственная организация, существующая с 1948 г.». Соответственно возникает вопрос, как государство может стать членом неправительственной организации. Однако в данном случае произошла подмена понятий.
