Владимир Таболин - Муниципальное право России
К таким нормативным актам можно отнести уставы муниципальных образований.
С учетом изложенного нормативные акты, принимаемые в системе местного самоуправления, можно классифицировать по субъектам, их издавшим, а также по функциональному признаку.
По субъектам издания они подразделяются на решения, принимаемые:
1) населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан;
2) представительными органами местного самоуправления;
3) исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления общей и специальной компетенции;
4) выборными должностными лицами местного самоуправления и назначаемыми на должность по контракту.
По функциональному признаку они подразделяются на акты:
1) организационно-процессуального характера (регламенты, инструкции);
2) структурно-управленческого характера (положения об органах местного самоуправления и их подразделениях);
3) финансового обеспечения (бюджеты, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе);
4) территориальной организации муниципальной власти;
5) хозяйственной деятельности органов местного самоуправления;
6) социально-культурной деятельности органов местного самоуправления и т. д.
Функциональные признаки этим не ограничиваются. Их число зависит от инфраструктуры муниципального образования.
Очевидно, что нормы муниципального права и отношения, которые они регулируют, выстраиваются в определенную систему не только на уровне законов, но и нормативных актов, принимаемых в системе местного самоуправления. Следовательно, институты муниципального права можно разделить по уровням: формируемые в федеральном законодательстве; законодательстве субъектов РФ; нормативных актах местного самоуправления.
§ 2. Муниципальное право и местное самоуправление
В юридической литературе можно встретить иногда утверждения о том, что муниципальное право – это право местного самоуправления, либо местное самоуправление – это муниципальное право. Но ни одно из этих утверждений не имеет достаточно глубоких обоснований.
Можно ли, например, поставить знак равенства между понятиями «муниципальное право» и «местное самоуправление»? По нашему мнению, нельзя. И вот почему.
1. Местное самоуправление – это местная публичная власть, осуществляемая в формах непосредственной и представительной демократии.
Муниципальное право – это совокупность норм. Естественно, что публичная власть не может быть равна совокупности норм права. Это совершенно разные явления.
2. Местное самоуправление как публичная власть является первичным по отношению к муниципальному праву, ибо оно зарождается тогда, когда о праве еще не было какого-либо представления. Местное самоуправление порождено фактической жизнью людей, в естественных условиях становления общества, когда еще не было государства, издающего законы.
3. Местное самоуправление само по себе изначально не имеет институтов права. Право имеет институты, сформированные из естественно сложившихся отношений в системе местного самоуправления и создаваемых государством норм для регулирования таких отношений, т. е. вначале зарождаются отношения, затем нормы права. Государство как продукт развития общества издает нормы, которые начинают регулировать уже сложившиеся муниципальные отношения. В результате происходит слияние естественно сложившихся отношений с регулирующими их нормами муниципального права.
Таким образом, институты муниципального права являются совместным творением местного самоуправления и государства, но никак ни того, ни другого в отдельности.
4. Не совсем точным является утверждение о том, что муниципальное право – это право местного самоуправления.
Как мы уже отметили, институты муниципального права есть результат слияния творчества государства и местного самоуправления: от местного самоуправления – отношения, от государства – нормы права.
Однако в системе местного самоуправления и в государственный период, и после зарождения государства распространенным явлением было и есть принятие собственных нормативных актов. Следовательно, муниципальное право – это совместное творчество государства и местной публичной власти.
Глава III. История местного самоуправления в России
В результате освоения данной главы обучающийся должен:
знать
• исторические этапы становления и разбития местного самоуправления в России;
• существующие модели местного самоуправления как в Российской Федерации, так и в зарубежной муниципальной практике;
• основные направления и тенденции развития и совершенствования местного самоуправления современной России;
уметь
• ориентироваться в исторических источниках муниципального права;
• анализировать формально-юридические, социально-правовые, экономические основания, мотивы, цели и результаты проводимых реформ местного самоуправления;
• прогнозировать дальнейшее развитие местного самоуправления в России;
владеть
• навыками работы с историко-правовыми документами;
• пользования историко-правовым и компаративистским методами исследования.
Местное самоуправление Древней Руси
Зарождение общинного местного самоуправления. Историю местного самоуправления на территории нашей страны можно разделить на два длительных по времени периода.
Первый период охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.
Второй период связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси.
Самоуправление вообще существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное же самоуправление зарождается тогда, когда появляются союзы общин, объединившиеся на основе экономических и политических интересов, на определенной территории и образовавшие вертикальное соподчинение власти, например, в Греции, Риме, Сербии и т. д. Впервые правовое оформление оно получило в Риме в I веке до нашей эры. У славян община зарождается со времен разложения родового строя и переселения их с побережья Дуная на русские земли. Славяне стали переселяться с Дуная тогда, когда их родовой быт был сильно потрясен и даже расстроен римлянами и греками, которые постепенно занимали их земли, строили там свои города. Переселение происходило по принуждению. Близкое и продолжительное соседство славян с греками и римлянами на Дунае развило в них потребность общественного устройства[11].
И. Д. Беляев утверждает, что «славяне уже пришли на Русь, находясь в известной степени развития», что «общественное устройство у них не было родовое, а общинное»[12]. Общины же представляли собой по сущности и форме самоуправляющиеся единицы, которые формировались самим народом. В. Д. Иванов считает, что у славян община была формой только территориальной организации. С этим нельзя, по-видимому, согласиться, учитывая процесс становления территориальной общины. Об этом будет сказано несколько позднее. К. С. Аксаков доказывает, что община постоянно была основой русского общественного устройства[13]. Соседство с Римом, Грецией, Сербией, где самоуправление в виде общин появилось и действовало значительно раньше, безусловно, оказало влияние на славянские племена. О влиянии Греции и Рима на славянские народы отмечает С. М. Соловьев[14].
Таким образом, общины как самоуправляющиеся единицы, по утверждению русских ученых, появились в результате разложения родового строя и переселения славян с побережья Дуная. В основу формирования общинного самоуправления были положены производственный и территориальный факторы.
Экономическая и территориальная основы общинного самоуправления. Объединение славян в общины было обусловлено экономическими интересами[15] и стремлением организовать защиту от нападения неприятеля[16].
Следует обратить внимание на то, что в основу деятельности общин было положено производственное, трудовое начало. Люди осознавали, что без создания продукта или товара первой необходимости, без приобретения его путем промысла, без строительства жилья существование невозможно.
Изначально община имела не столько территориальный признак, сколько производственный. Затем развитие производственных общин как форм самоуправления постепенно приводит их к свободному объединению по интересам на определенной компактной территории. Такова, например, эволюция купеческих общин, объединявших в одно целое людей различных племен. Купцы составляли свои общины (сотни), которые имели своих выборных старост (сотских) и жили улицами или слободами.
