М. Сперанский - Введение к уложению государственных законов
Отсюда происходит, что большими департаментами, как то юстиции, финансов и внутренних дел, при самых лучших намерениях, управлять с честию никому невозможно, не переменив их устройства; невозможно управлять большим кругом дел, где нет другой постепенности, как только министр, докладчик и писец.
Обнаружив сим образом недостатки настоящего устройства министерств, в самом существе сих недостатков должно найти способы к их исправлению.
Первый недостаток есть в ответственности.
Как скоро учредится законодательное сословие с правом требовать в положенные сроки отчетов, то ответственность министерская сама собою установится; останется только определить в учреждениях министерства подробные ей формы.
Второй недостаток есть несоразмерность в разделении дел. Сие требует подробнейшего соображения.
Приняв правила, выше постановленные, о естественной связи исполнительных дел проистекающей из самого разделения государственных законов, следующий распорядок сам собою представляется в учреждении министерств.
Предметы: Министерства: I. Внешние сношения I. Иностранных дел. II. Сухопутные силы } охранение внешней безопасности II. Военное. III.Морские силы III. Морское. IV. Народная промышленность. IV. Внутренних дел. V. Государственные доходы и расходы V. Финансов. VI. Охранение внутренней безопасности VI. Полиции. VII. Суд и расправа VII. Юстиции
Сверх сих частей, есть еще одна, коей управление, ныне рассеянное по разным департаментам, требует совокупности. Сие есть часть духовных дел. Отделив от сената часть управления, необходимо нужно будет назначить место, где дела духовные разных исповеданий должны быть ведомы. По существу своему ни к промышленности, ни к юстиции, а еще менее того к финансам и полиции, они принадлежать не могут. Посему и нужно составить из них особенный департамент. Начальник оного, под именем обер-прокурора синода, будет действовать на том же основании, как и министры, и должен иметь особенный устав и учреждение.
Предметы трех первых министерств сами собою определяются во всех их отношениях; но предметы трех последующих требуют особенного рассмотрения.
И, во-первых, в министерстве внутренних дел. Постановив главным предметом сего министерства промышленность, с первого воззрения открывается, что к существу его принадлежат следующие части:
1) Земледелие.
2) Фабрики.
3) Торговля.
Сверх сих трех существенных частей, есть другие предметы, кои хотя сами по себе и не составляют промышленности, но принадлежат к ней или как средства, коими движения ее совершаются – таковы суть почты и пути сообщения, или как естественные последствия труда и усовершения физических способностей – такова есть вообще часть учебная.
Посему в естественном разделении дел и сии предметы не могут ни к какому департаменту приличнее относиться, как к министерству внутренних дел. Но выше уже было примечено, что естественное разделение дел должно иметь в виду, как главное правило, но никак не должно запрещать себе делать из него изъятия, когда местные уважения их необходимо требуют. Так, например, в Англии и во Франции, где учебная часть стоит давно уже на твердых основаниях и не предполагает со стороны правительства другого надзора, кроме охранения от злоупотреблений, министерство внутренних дел с удобностию может управлять сим департаментом вместе с другими его предметами. Но в России, где все еще надобно заводить и вновь строить, та же самая часть должна составить обширный круг дел, коего пространство во многих случаях было бы несовместно с другими предметами того же министерства.
Те же самые уважения можно приложить к путям сообщения.
Посему предметы промышленности весьма правильно ныне разделены на три департамента: 1) министерство внутренних дел, 2) министерство просвещения и 3) главная дирекция водяных коммуникаций.
Из сего следует, что к числу семи министерств и в новом разделении должно будет присоединить еще два: 1) департамент просвещения и 2) департамент путей сообщения. Название главного директора или министра не делает в сем важной разности.
Во-вторых, министерство финансов. Предметы сей части определяются самым ее именованием. Все источники казенных доходов должны состоять в одном министерстве, ибо нет ни одного из них, который бы с другим не имел тесной связи. Слабость или истощение одного должно быть дополняемо другим, а сего без общего соображения сделать невозможно.
Но в предметах сего министерства должно различать три главные разделения: 1) источники доходов, их управление и распределение по расходам; 2) движение капиталов, в казначейство входящих, их отпуск и верный счет; 3) отчеты в их употреблении.
Трудно предполагать, чтобы в пространном государстве один министр мог управлять сими тремя частями. Последняя из них – отчет (сontrôle) – должна быть даже по существу своему от него независима, ибо он сам некоторым образом был бы в ней истец, ответчик и судья.
Таким образом, часть финансов должна заключать в себе три департамента: 1) финансов, 2) казначейства и 3) отчетов.
В-третьих, министерство полиции. Выше были означены причины, по коим департамент сей составляет часть отдельную. Причины сии кратко состоят в том, что внутренняя государственная безопасность сама по себе есть столько же предмет уважительный и обширный, как и все другие части управления. Прежде нежели можно думать о промышленности и народном богатстве, прежде нежели можно помышлять о казенных доходах, должно оградить лицо и стяжание каждого безопасностию; посему-то и выше было замечено, что часть сия должна служить всем другим внутренним частям утверждением и некоторым ручательством в успехе их предприятий.
Существо дел, департаменту сему свойственных, определяется самым предметом его учреждения. Внутренняя безопасность ограждается: 1) мерами предупреждения; 2) мерами пресечения. Отсюда происходят два главные разделения полиции:
1) Полиция учредительная (police administrative). Сюда принадлежат все учреждения, коими предупреждается нарушение безопасности. Одни – публичные; к ним принадлежат: паспорты, надзор зрелищ, публичных собраний и проч.; другие – сокровенные; сюда принадлежат: неприметный надзор за иностранными и все те меры наблюдения за движением общественного духа, кои известны под именем высшей полиции.
Все меры сии, как публичные, так и сокровенные, должны быть: 1) в тесной связи между собою, ибо одни другим служат поверкою и способом к открытию; 2) они должны иметь для всей империи надлежащую степень единства, ибо развлеченное их действие никогда не доставит полных и правильных заключений[39].
2) Полиция исполнительная (police exécutive). Сюда принадлежат все меры, коими пресекается нарушение безопасности, коего нельзя было отвратить мерами предупреждения. Сюда принадлежат: устройство внутренней стражи, разные учреждения смирительные, рабочие, темничные и пр. Все сии учреждения должны быть между собою в такой же связи и единстве, как и действия полиции учредительной.
Третий недостаток в настоящем положении министерств есть недостаток внутреннего их состава и образования.
Два рода постановлений необходимо нужны к устройству всякой исполнительной части: 1) устав и 2) учреждение.
Устав должен определить с точностию главные правила, на коих министр должен управлять вверенною ему частию.
Учреждение должно установить предметы его, пределы его власти, образ его действия и постепенное исполнение.
Так, например, министр внутренних дел должен управлять мануфактурами по их уставу; следовательно, первая его обязанность есть пересмотреть и дополнить сей устав или вновь его составить. Приметить здесь должно, что нет лучшего способа уменьшить множество дел текущих, как составлением уставов[40]. Посему первое и самое существенное упражнение каждого министерства должно состоять в дополнении и усовершении его уставов. Но прежде нежели уставы будут составлены, каждое министерство должно иметь свое внутреннее учреждение, или распорядок разных его частей и постепенности их управления.
Постепенность сия заключает в себе один из важнейших способов сохранить единство в обширном круге действий.
Для сего необходимо должно установить во всех обширных министерствах для важных частей особенных директоров, кои бы управляли ими по уставам, относились к министру в тех только случаях, когда предстанет дело, уставом не определенное и коего нельзя разрешить по его смыслу; и сверх того в установленные сроки они должны представлять ему табели о положении их части.
