Дмитрий Сиваков - Водное право России и зарубежных государств
Водохозяйственная документация связана с понятием «водный реестр». На основании водохозяйственной документации (утвержденные проекты, акты ввода в действие ГТС и их ликвидации, договоры водопользования, решения уполномоченных органов и др.) водные объекты предоставляются в пользование и изымаются из него. В то же время водохозяйственная документация позволяет государству как основному собственнику водного фонда быть осведомленным о состоянии гидроресурсов страны.
Государственными хранителями этой документации должны стать бассейновые управления. Но соответствующие документы должны иметь также заинтересованные водопользователи, обслуживающие их водохозяйственные организации и предприятия, местные органы власти, земле-, лесо– и градоустроители, органы водного транспорта и лесосплава, рыболовецкие и рыбоводные предприятия, спасатели, контрольно-надзорные органы, органы гидрологической службы и картографии. Последним следовало бы вменить в обязанность снабжать картами (в том числе за плату) указанные органы и организации, а равно планово-хозяйственные органы, туристские клубы, рекреационные и спортивные учреждения и организации, ученые общества.
Условно можно определить, что водохозяйственными предприятиями являются такие предприятия, которые на своих участках целиком заняты водным хозяйством. Водохозяйственная же организация занимается водным хозяйством лишь наряду со своей основной деятельностью. В качестве такой организации выступают, например, организации, эксплуатирующие ГЭС.
Водное хозяйство невозможно представить себе без мелиорации. Мелиорация земель (от латинского «улучшение») – коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных и других мероприятий. Из приведенного списка следует, что мелиорация как хозяйственная деятельность лишь отчасти охватывает комплекс водохозяйственных работ России. Во второй половине XX в. были созданы самостоятельные (на уровне Министерства СССР) органы, осуществлявшие мелиорацию по всей стране. Однако квалифицированных мелиораторов не хватало, а мелиоративное ведомство реально не отвечало за конечный результат. В результате «улучшение» земли нередко не давало запланированных результатов. На это негативное обстоятельство наложилась неготовность многих сельскохозяйственных предприятий освоить преобразуемые земли. В настоящее время в Российской Федерации более 2 млн га орошаемых и 1 млн га осушаемых земель находится в неудовлетворительном состоянии.
Поскольку вода является незаменимым ресурсом, водное хозяйство призвано обслуживать все отрасли промышленности, транспорт, энергетику, сельское, лесное и рыбное хозяйство, а через коммунальное хозяйство – связанных с ним десятки миллионов жителей. В настоящее время основными отраслями – водопользователями и водопотребителями являются энергетика, АПК, ЖКХ, добывающая и обрабатывающая промышленность.
В целом по России обеспеченность водными ресурсами достигает 30,2 тыс. куб. м на человека в год. Однако на наиболее густонаселенные регионы европейской части России, где проживает 70 % населения и где сосредоточен основной производственный потенциал страны, приходится не более 10 % водных ресурсов. Особенно напряженный водохозяйственный баланс сложился в Курской, Белгородской, Тамбовской, Курганской и Челябинской областях, Ставропольском крае, Республике Калмыкия. В этих субъектах федерации водообеспечение не превышает 4 тыс. куб. м в год на человека. Правда, приведенные показатели значительно выше критического минимума в 1,7 тыс. куб. м на человека, принятого ООН.
Наиболее острые проблемы в области российского водного хозяйства таковы:
неравномерность распределения пресных водных ресурсов, и, следовательно, неравномерность (нехватка или избыток) воды в ряде регионов;
высокие водопотери из трубопроводов и других объектов водного хозяйства;
нарастание вредного воздействия вод, главным образом в результате наводнений.
Водное хозяйство имеет определенный резерв развития. Множество водоемов и водотоков в районах с редким населением и низким уровнем освоения до сих пор лишь частично востребованы в водном хозяйстве. Многие водоемы и водотоки, которые активно использовались ранее, на которых строились ГТС, в настоящее время по разным причинам заброшены. Около 3 тыс. разведанных месторождений подземных вод пока не эксплуатируются. Особый резерв заключается в экономном использовании воды.
Среди индустриально развитых государств Россия имеет самый водоемкий ВВП. Расход воды составляет около 2,5 куб. м / 1 тыс. руб. ВВП. Высокая водоемкость продукции прослеживается как в сельском хозяйстве, так и в промышленности. При этом обеспеченность водными ресурсами АПК России в целом по некоторым данным составляет лишь 51 % нормативной потребности[53].
Россия отличается высокими потерями воды при ее транспортировке, приблизительно 8 куб. км в год, что составляет 10 % от объема изъятия. Среди означенных 8 куб. км водопотери в сфере ЖКХ составляют 3 куб. км. Высоки водопотери и в сельском хозяйстве. Причины кроются в большой изношенности объектов и сооружений водоснабжения, водоотведения, систем мелиорации, а также в недостаточной квалификации персонала, в низкой культуре конечных потребителей.
Примером для России в области водопользования могут быть США, где потребление воды не столь расточительно. Потребление растущим населением этой страны воды… сокращается. За период с 1980–1995 гг. потребление воды сократилось на 9 %, хотя население возросло на 16 %. Это означает, что потребление воды в расчете на душу населения сократилось на 20 %. За приведенный отрезок времени промышленность и сельское хозяйство стали более экономно тратить воду. В США перестали строить и даже начали демонтировать ранее построенные плотины. При этом среднее количество затраченной воды в расчете на 1 акр поливных земель сократилось на 16 %, а в промышленности в целом потребление упало на 35 % до уровня 1950 г. Американские СМИ с гордостью возвестили о прекращении расточительной стадии водопользования. Но эти достижения во многом были вынужденными. Они вызывались истощением подземных вод и дороговизной их добычи[54].
Целью водной политики России должен стать поэтапный переход на современные ресурсосберегающие технологии, внедрение в производство схем замкнутого цикла. (В этом выражается переход от экстенсивного к интенсивному направлению развития.) Но что такое водная политика? Этому понятию дают разные определения[55].
Водную политику можно определить как систему законодательных, организационно-правовых, контрольно-надзорных мер, осуществляемых в области водных отношений государственными и муниципальными органами, физическими и юридическими лицами. В крупных государствах водная политика имеет разные масштабы (общегосударственный, межрегиональный, региональный, местный). В федерациях эти масштабы представлены следующими уровнями:
вся федерация;
крупный регион (федеральный округ, группа субъектов федерации);
земля, область, штат, провинция, кантон, иные субъекты федерации;
муниципальные образования;
предприятия;
домашние хозяйства.
Водная политика нацелена не только на экономию воды, но и на обеспечение чистоты вод. Нужно признать, что в Российской Федерации общегосударственная водная политика не обеспечивает высокий уровень эффективности и экологической безопасности. Она пока не позволяет возместить прошлый экологический ущерб и нейтрализовать накопленные загрязнения.
Из соответствующих параграфов монографии нам известны основные черты водной политики советского государства, которая от безудержного волюнтаризма понемногу пришла к более продуманному и комплексному подходу к обильному, но далеко не безграничному водному фонду России.
В условиях утверждения рыночной экономики у государства – собственника водного фонда сохранились немалые возможности для прямого управления водохозяйственным комплексом России. Однако многообразие форм собственности на ГТС и иные водохозяйственные сооружения требует от государства более гибких подходов, в частности в плане стимулирования частных водопользователей к модернизации технологий. В то же время многие вопросы в области использования и охраны вод могут и должны решаться самими водопользователями, их организациями, либо водопользователями вместе с государственными и муниципальными органами власти. В качестве своеобразной «площадки» для партнерского, коллективного регулирования водохозяйственной деятельности уже сложилась и успешно применялась система бассейновых советов и соглашений. Однако первые остаются совещательными органами, а вторые – по неведомым причинам не предусмотрены действующим водным законодательством.
