Андрей Безруков - Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России
Вместе с тем, положение законодательной власти в государственном механизме не ограничивается ее взаимодействием с исполнительной и судебной ветвями власти. Существенное влияние на законодательную власть оказывают Президент, находящийся вне системы разделения властей (Россия), так и другие государственные органы (прокуратура, избирательные комиссии, контрольно-счетные палаты, центральные банки), которые не входят ни в одну из трех ветвей государственной власти, но с которыми законодательная власть тесно сотрудничает и взаимодействует, участвуя в формировании таких органов, законодательно регулируя их правовой статус, осуществляя парламентский контроль за их деятельностью.
Особое место среди таковых занимают органы правопорядка, которые в зависимости от характера компетенции как входят в традиционную систему разделения властей, так и находятся за ее пределами.
Конституция Российской Федерации и законодательство не разделяют компетенцию государственных органов по сферам правопорядка (защита права личности, интересов государства, общества), однако в механизме обеспечения правопорядка в определенной степени участвуют все органы публичной власти, включая законодательные органы власти, целью которых является обеспечение правопорядка определенного качества посредством установления необходимых правовых предписаний и выполнения определенных парламентско-контрольных функций.
Таким образом, обеспечение правопорядка является важнейшей функцией и задачей государства, в реализации которых участвуют все органы публичной власти. Правопорядок есть цель правового регулирования, его результат, для его обеспечения издаются правовые и правоприменительные акты, формируется конституционно-правовой механизм его обеспечения органами публичной власти, в котором особое место занимают правоохранительные органы, а также участвуют общественные формирования. Вместе с тем, государство в лице его органов, прежде всего правоохранительных, являются главным субъектом обеспечения правопорядка.
Однако правоохранительные органы как специализирующиеся в отдельных сферах деятельности органы, не всегда способны эффективно обеспечить надлежащий правопорядок.
Законодательные органы и депутатский корпус посредством принятия необходимых правовых предписаний, восполняющих пробелы в законодательстве, путем активизации правоохранительных органов по конкретным делам (запросы, обращения, представления), проведения парламентско-контрольных мероприятий, в значительной степени способствуют восстановлению, укреплению и качественно эффективному обеспечению правопорядка.
При этом справедливо отмечается в литературе, что правовой статус субъектов, обеспечивающих правопорядок, необходимо рассматривать не в рамках структуры правопорядка, а в рамках сложного институционально-правового механизма обеспечения правопорядка. Под таким механизмом понимается единство правовых и организационных элементов, направленных на создание благоприятных условий для формирования, функционирования и устойчивого развития правопорядка, а также его охрану, защиту и восстановление[115]. Применительно к конституционно-правовой характеристике правопорядка, следует вести речь о конституционно-правовом механизме его обеспечения, в структуру которого входят объект (что подлежит охране), субъекты (кто обеспечивает правопорядок) и содержание (компетенция и содержание отношений по поводу обеспечения правопорядка).
Раскрывая круг субъектов обеспечения правопорядка (органов правопорядка), и не принижая роли институтов гражданского общества, участвующих в обеспечении правопорядка, представляется, что все же первостепенное место среди субъектов обеспечения правопорядка занимают органы публичной власти. Обозначенные органы можно сгруппировать на два блока: 1. Органы государственной власти. 2. Органы местного самоуправления.
В первом блоке находятся федеральные и региональные органы государственной власти как общей компетенции (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, главы субъектов РФ и др.) так и органы специальной компетенции, в первую очередь это правоохранительные органы (прокуратура, СК России, МВД России, ФСБ России, ФСКН России и иные ведомства).
Президент РФ как гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина непосредственно участвует в обеспечении конституционного правопорядка посредством разрешения правовых споров между органами государственной власти (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ); осуществления конституционного контроля в виде отмены или приостановления действия актов органов исполнительной власти (ч. 2 ст. 85, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ); отклонения федеральных законов, в том числе, в случае, если, по мнению главы государства, они не соответствуют Конституции РФ (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).
Кроме того, Президент РФ возглавляет Совет Безопасности РФ, занимает ключевое место в государственном механизме, определяет основные направления внутренней и внешней политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, включая правоохранительные структуры, в том числе в направлении обеспечении правопорядка и безопасности (ст. 80 Конституции РФ).
Помимо Совета Безопасности как конституционного органа при главе государства, консультативно-совещательными органами при Президенте РФ в сфере обеспечения правопорядка являются: Совет по вопросам совершенствования правосудия, Совет по противодействию коррупции, Совет по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах, Комиссия предварительному рассмотрению кандидатур на должность судей федеральных судов[116]. Именно слаженная организационно-координационная работа всех государственных органов позволяет достичь намеченных целей и реализовать определенные Президентом РФ приоритеты, включая сферу обеспечения правопорядка.
Федеральное Собрание РФ как парламент принимает законодательные установления, обязательные для всех участников общественных отношений в разных сферах общественной жизни, включая обеспечение правопорядка, органы законодательной власти и депутатский корпус в разных формах реагируют на нарушение прав граждан и правопорядка, выполняя контрольные и иные мероприятия, принимают меры по обеспечению конституционной законности и восстановлению надлежащего уровня правопорядка (ст. 101–105 Конституции РФ).
Правительство России и федеральные органы исполнительной власти посредством качественной и своевременной организационно-распорядительной деятельности по исполнению законодательных положений непосредственно участвуют в системе обеспечения правопорядка (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 19 ФКЗ о Правительстве РФ).
Судебные органы, объективно, независимо и компетентно разрешая правовые споры и обеспечивая судебную защиту конституционных прав граждан, непосредственно влияют на степень эффективности укрепления правопорядка и конституционной законности (глава 7 Конституции РФ, ФКЗ о судебной системе).
Правоохранительные органы занимают значимое место в деятельности по обеспечению правопорядка, их особая роль (МВД, ФСБ, ФСИН и др.) проявляется в обеспечении правопорядка и безопасности в ситуациях чрезвычайного характера (террористические акты, аварии, катастрофы, массовые беспорядки), когда прямой угрозе подвергаются жизнь, здоровье, права и свободы граждан, что влечет необходимость правоохранительным органам компетентно и своевременно принять меры по защите конституционных прав граждан и обеспечению правопорядка. Именно профессионально, качественно и согласованно выполненный комплекс мероприятий правоохранительными органами в различно складывающихся ситуациях, позволит обеспечить реализацию положений Конституции РФ, гарантирующих соответствующие права и свободы личности, обеспечение законности и правопорядка в Российской Федерации.
Особенно важна роль органов внутренних дел, которые посредством определенных форм и методов, осуществляют различные виды деятельности (административная, оперативно-розыскная, предварительное следствие, дознание) как взаимосвязанные и взаимообусловленные направления деятельности, общая цель которых сводится к обеспечению правопорядка, прав и свобод граждан[117]. Поэтому весьма значимы фундаментальные исследования государственно-правовых и организационных аспектов функционирования МВД России как субъекта правоохранительной деятельности и обеспечения правопорядка[118].
В осуществлении координационной функции правоохранительных органов по обеспечению правопорядка возрастает роль высших должностных лиц субъектов РФ. Президентом РФ издан Указ от 11 декабря 2010 года № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка». Согласно данному документу главам регионов в целях совершенствования деятельности по обеспечению правопорядка предписано создать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации и утвердить их состав.
