Сергей Братановский - Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации
Роль прокуратуры в российском обществе в настоящее время возрастает, данный орган стал востребованным, выступает проводником государственной воли, гарантом законности и правопорядка. Не вызывает сомнений ее уникальность в системе органов государственной власти. Место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для определения сущности прокурорской системы, ее функций в современный период, ее правового статуса, организационного построения и деятельности.
Необходимо отметить, что конституционный статус составляет важную часть правового статуса прокуратуры. Он включает в себя конституционные нормы о деятельности прокуратуры, закрепление в них места, роли и назначения органов прокуратуры в механизме разделения и взаимодействия властей, полномочия по реализации возложенных Конституцией РФ функций. Специально прокуратуре посвящена лишь одна статья Конституции РФ – сто двадцать девятая. Данная статья закрепляет следующие элементы конституционного статуса прокуратуры:
– организационную структуру прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору (часть 1);
– порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора (часть 2);
– порядок назначения прокуроров субъектов Федерации (часть 3);
– порядок назначения иных прокуроров (часть 4);
– уровень правового регулирования деятельности прокуратуры (часть 5).
Кроме названной статьи, в Конституции РФ содержится еще ряд норм, образующих вместе со статьей 129 основу конституционного статуса прокуратуры и корреспондирующихся с нормами этой статьи: правовое регулирование деятельности прокуратуры находится в исключительном ведении федеральной власти (пункт «о» статьи 71); кадровые вопросы в органах прокуратуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункт «л» части 1 статьи 72); по существу, действие данной нормы распространяется лишь на один кадровый вопрос – о назначении прокуроров субъектов Федерации по согласованию с ее субъектами; представление Совету Федерации кандидатуры Генерального прокурора и внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора относится к исключительной компетенции Президента (пункт «е» статьи 83); назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора относится к исключительной компетенции Совета Федерации (пункт «з» части 1 статьи 102); постановка перед соответствующей палатой Федерального Собрания вопроса о лишении неприкосновенности депутатов Федерального Собрания возлагается на Генерального прокурора, который вносит в палату представление (часть 2 статьи 98).
Из изложенного видно, что конституционное регулирование статуса прокуратуры ограничено лишь вопросами организационного характера (за исключением вопроса о лишении депутата неприкосновенности, носящего процессуальный характер) и не затрагивает принципиальных моментов, связанных с определением места, роли и назначения прокуратуры в Российском государстве.
Служащие прокуратуры, выполняя свои профессиональные обязанности, направленные на обеспечение защиты законных прав и интересов граждан и общества, применяют предусмотренные законодательством меры воздействия к нарушителям законов, к устранению допущенных нарушений. Таким образом, их деятельность оказывается непосредственно обращенной к конкретным лицам, как к тем, которые пострадали (претерпели) от правонарушения, так и к тем, которые виновны в их совершении. Поэтому, она справедливо может рассматриваться как служебная. Осуществляя свои полномочия по защите и восстановлению чьих-либо нарушенных прав, работники прокуратуры реализуют прежде всего волю государства. Так, в пункте 1 статьи 1 Федерального Закона от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»[78] закреплено, что прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Важно подчеркнуть, что в части 1 статьи 40 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы.
По нашему мнению, федеральную государственную службу в органах прокуратуры необходимо отнести к правоохранительной. Так, в статье 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дано понятие правоохранительной службы – это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.
Деятельность органов прокуратуры, безусловно, по своей сути является правоохранительной, поскольку они осуществляют надзор за точным исполнением законов в России, принимают необходимые правовые меры, направленные на защиту интересов государства, общества и граждан.
В Законе о прокуратуре не содержится базового понятия службы в органах и учреждениях прокуратуры. Поэтому нам представляется возможным на основе проведенного выше анализа предложить следующее определение. Служба в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации – профессиональная правоохранительная деятельность служащих органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, направленная на обеспечение верховенства законности, соблюдение прав и законных интересов граждан, общества и государства.
Рассмотрение вопроса о службе в органах и учреждениях прокуратуры невозможно без определения круга правовых источников, регламентирующих ее содержание.
Так, нормативно-правовыми актами, регулирующими государственно-служебные отношения государственной службы в органах и учреждениях прокуратуры РФ, как в широком смысле, так и в узком ее понимании (как процесса осуществления непосредственной компетенции) являются следующие законодательные и иные нормативные акты:
1. Конституция Российской Федерации, в статье 129 которой отмечено, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. В указанной статье также определен порядок назначения руководителей прокуратуры.
2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», в частности, раздел V которого непосредственно посвящен службе и кадрам прокуратуры.
3. Иные федеральные законы, регламентирующие отдельные аспекты служебной деятельности прокурорских работников. В статье 40 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» отмечено, что трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных указанным Федеральным законом.
4. Указы Президента Российской Федерации, регулирующие служебно-правовые отношения в органах и учреждениях прокуратуры, имеющие важное значение. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 30 июня 1997 года № 659 об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации,[79] Указ Президента РФ от 26 июля 2005 г. № 879 «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы в органах прокуратуры Российской Федерации, и системы денежного довольствия военнослужащих, замещающих отдельные воинские должности в Главной военной прокуратуре».[80]
5. Постановления Правительства Российской Федерации, регламентирующие отношения, связанные со службой в органах и учреждениях прокуратуры. Примером могут служить Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2004 года № 839 об утверждении Правил проезда работников транспортных прокуратур в пределах обслуживаемых участков при исполнении служебных обязанностей на железнодорожном, внутреннем водном (речном), морском и воздушном транспорте,[81] Постановление Правительства РФ от 6 марта 1996 года № 242 «О продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска, предоставляемого прокурорам и следователям органов прокуратуры, работающим в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями».[82]
