Елена Масленникова - Государственное и муниципальное управление: конспект лекций
Обзор книги Елена Масленникова - Государственное и муниципальное управление: конспект лекций
Наталья Гегедюш, Максим Мокеев, Елена Масленникова
Государственное и муниципальное управление: конспект лекций
Сокращения и аббревиатуры
Конституция – Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
Минобороны России – Министерство обороны Российской Федерации.
Минрегион России – Министерство регионального развития Российской Федерации.
Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации.
Минэкономразвития России – Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.
МЧС России – Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
в. – век (-а).
ВВП – внутренний валовой продукт.
ВЦИК – Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет.
г. – год (-ы).
др. – другой (-ие).
ЖКХ – жилищно-коммунальное хозяйство.
ЗАГС – отдел записи актов гражданского состояния.
истор. – исторический.
канд. – кандидат.
кв. м квадратный метр.
млн. – миллион.
млрд. – миллиард н. э. – наша эра.
ок. – около.
ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития.
п. – пункт (-ы) пр. – прочее.
РГ – Российская газета.
РСФСР – Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика.
руб. – рубль (-и).
РФ – Российская Федерация.
СМИ – средства массовой информации.
СНГ – Содружество Независимых Государств.
социолог. – социологический.
СССР – Союз Советских Социалистических Республик.
ст. – статья (-и).
т. д. – так далее.
т. е. – то есть.
т. п. – тому подобное.
тыс. – тысяча.
ЦБ РФ – Центральный банк Российской Федерации.
ч. – часть (-и).
юрид. – юридический.
Тема 1. Государственное управление: теоретико-методологический аспект
1.1. Сущность государственного управления
Осмысление содержания института государственного управления связано с определением понятия «управление». С точки зрения кибернетики, в рамках которой исследуются закономерности процессов управления во всех типах систем, управление – это перевод объекта какой-либо системы в качественно новое состояние или изменение этого состояния для достижения цели системы. Необходимым условием осуществления процесса управления является наличие трех обязательных элементов: субъекта управления, объекта управления и отношений, складывающихся между ними в результате управления. Управление характерно для технических, биологических и социальных систем. Проблемное поле учебной дисциплины включает социальное управление, т. е. управление, в котором субъект-объектные отношения, складываются между людьми. По отношению к социальным системам определение понятия «управление» приобретает качественно иной характер – это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов[1] . Сущность социального управления раскрывается через триаду свойств: целеполагание, организация, регулирование.
В современной науке существуют различные классификации социального управления. В рамках одной из них виды социального управления выделены исходя из субъекта управления. Социальное управление, субъектом которого является государство (посредством органов государственной власти и управления и их должностных лиц), осуществляющее управленческую деятельность в установленном правовом порядке, есть государственное управление. Социальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления на основе форм прямого волеизъявления граждан, в целях самоорганизации последних и решения вопросов местного значения, именуется муниципальным управлением. Управление, осуществляемое предпринимателем, собственником в целях получения прибыли, есть менеджмент. Итак, государственное управление представляет собой разновидность социального управления, субъектом которого являются органы государственной власти и их должностные лица, объектом – общественные процессы и отношения.
Многообразие дефиниций понятия «государственное управление» позволяет выделить широкую и узкую трактовку этого социального института. В узком смысле государственное управление отождествляется со сферой функционирования органов исполнительной власти. В расширенной трактовке – это непосредственная деятельность всех ветвей государственной власти, их органов идолжностныхлиц, по регулированию общественных отношений. В основу учебного пособия положено понимание государственного управления как целенаправленного организующе-регулирующего воздействия государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей. К особым свойствам государственного управления можно отнести:
1) наличие специфического субъекта – органов государственной власти и их должностных лиц, порядок формирования и функционирования которых четко регламентирован Конституцией, федеральным законодательством, иными нормативными правовыми актами;
2) наличие у субъекта управления властных полномочий – государственное управление представляет собой способ реализации государственной власти, распространяется на все общество;
3) масштаб охватываемых управлением общественных явлений – государственное управление направлено на согласование интересов и действий всех граждан и социальных групп общества, удовлетворение потребностей всего населения, а не отдельных граждан, на защиту совместных интересов;
4) право государства на применение в процессе управления методов принуждения.
Одной из проблем становления методологии государственного управления в России является проблема соотношения управления (администрирования) и политики. Государственное управление как управленческая деятельность включает государственное администрирование и государственно-административное управление.
Государственное администрирование практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений; государственно-административное управление трактуется как вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лип на всех уровнях государственно-административного устройства[2] . Политическое управление – это разработка стратегии действий государства, формирование государственного имиджа и поведения в международных и внутренних отношениях, оно не всегда нацелено на решение общественно значимых проблем.
В настоящее время рельефно проявились два противоположных подхода к рассматриваемой проблематике. Сторонники одного считают, что политическое и государственное управление несовместимы, роль политики в государственном управлении следует минимизировать; приверженцы другого подхода рассматривают государственное управление как способ реализации политической стратегии. Ситуацию в современной России, где официально признается и продвигается курс на создание двухпартийной политической системы, можно охарактеризовать как чрезмерную политизацию, скорее «партизацию» государственного аппарата, и ярчайший тому пример – деятельность партии «Единая Россия». В то же время мировая практика государственного управления фиксирует, что абсолютная открытость государственной службы для партийного влияния возможна и необходима лишь в условиях однопартийной системы.
В российской науке государственного управления сформулированы три группы факторов, препятствующих минимизации объема политических функций государственной службы: во-первых, высокий уровень радикализма политических противостояний в обществе, затрудняющий поддержание политического нейтралитета чиновника; во-вторых, уязвимость положения чиновника, зависимость его карьеры от возможной смены руководителя, что побуждает его делать политический выбор, подключаясь, в частности, к избирательным кампаниям; в-третьих, финансовая зависимость чиновника, побуждающая его оказывать небескорыстные политические услуги, нередко в ущерб исполнению государственных функций[3] . В настоящее время вопрос о взаимосвязи политики и администрирования в процессе государственного управления остается открытым и актуальным.
