М. Гончаров - Государственно-общественное управление педагогическим образованием в России в XVIII – начале XX века
С середины XVI века в России начинают складываться земские органы самоуправления на основе положений, принятых Земским собором (1549–1551). Результатом деятельности собора было создание и принятие Соборного уложения (Стоглава). В компетенцию земских органов попали сборы налогов, некоторые гражданские дела, вопросы учительского дела. Земские органы самоуправления в научно-исторической литературе описаны достаточно подробно и в подавляющем количестве источников отнесены к органам самоуправления. Отметим, что такой документ, как «Приговор царский о кормлении и о службах» (1555) придавал земству определенный статус «службы царской» – полномочий, делегированных на места верховной властью[33]. Другим документом, регулировавшим деятельность земских органов, было «Соборное уложение о службе» (1556), которое оговаривало «список» служебных обязанностей. Таким образом, устанавливалось соотношение функций центральных и местных органов власти. Объективную основу отношений составляли сословные полномочия, характеризовавшиеся переходом от вотчинной системы управления к приказной, решительный поворот к которой происходил в начале XVII века. В материалах Стоглава отсутствует какая-либо информация об учителях как о представителях особой профессиональной группы. Но из источников данного периода известно, что учительством могли заниматься только священнослужители[34].
Возникновение приказной системы управления является одной из сложных и мало изученных в истории государственности дореволюционной России. Известно, что она прошла в своем развитии четкие стадии: от приказа как поручения до приказа как государственного органа управления. Приказная система строилась на основе полномочий на местах по видам деятельности. Однако Приказы не могли обойтись без управленческой вертикали власти, доходящей до местного уровня. Поэтому на местом уровне Приказы представляли «избы». Таким образом осуществлялась административная связь с общественными органами власти. К середине XVII века сформировалось около 30 приказов, причем функции и полномочия их были переплетены. Были приказы, власть которых распространялась на все отрасли или даже на всю страну (Поместный, Посольский, Пушкарский). А были такие, которые управляли сравнительно небольшой территорией или отраслью (Ямской – связь, Разрядный – подготовка к ратному делу, Аптекарский – медицина и подготовка к ней и др.). В основе образовательной политики государства лежала духовно-просветительская деятельность через создание рекомендательно-наставительных сочинений. Начиналось формирование учительства, как социально-профессиональной группы[35].
С установлением абсолютной монархии Петра I произошла перестройка государственно-общественных отношений в сфере управления. На это были свои причины. Основной была неразбериха и слабость органов самоуправления, существовавших в допетровскую эпоху. В петровское время были созданы Сенат и коллегии как основные институты управления. В эти годы роль самоуправления заметно понижается и появляется стремление дворянских сословий законодательно закрепить свой правовой статус. Следствием этого процесса становится перестройка органов государственного и местного самоуправления.
В начале XVIII века земские институты упраздняются, их функции передаются дворянским коллегиям (1702), а значит, дворянские сословия оказываются под контролем центрального государственного аппарата. В целом реформа не довела до конца реализацию принципа централизации, и для Петра I встала задача создания новой, более соответствующей времени системы управления.
Первая четверть XVIII века была подготовительным периодом становления новых учреждений – коллегий. Образование коллегий вытекало из предшествующего приказного строя, так как большинство из них создавались на базе приказов и являлись их правопреемниками. Система коллегий сложилась не сразу. В 1717 г. было создано 9 коллегий, к концу первой четверти XVIII века их было уже 13. Все они стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. При коллегиях зарождаются и первые профессиональные учебные заведения – Школа математических и навигацких наук, а также Артиллерийская, Медицинская и Инженерная школы. При Инженерной школе был организован отдельный класс геодезии, в котором готовили школьных учителей по специальным предметам[36]. Кроме того, существовала Новгородская архиерейская школа (1715) – образовательное учреждение, которое давало специальное образование для занятия учительской службой. Основным документом, регулировавшим государственно-общественное управление образованием, стал «Регламент, или устав Духовной коллегии» (1721). Отдельный раздел этого документа определял основные задачи государства в области образования и необходимость следовать европейским традициям воспитания и обучения. Впоследствии была учреждена Герольдмейстерская контора (1722), которой вменялось создание и управление учебными заведениями («пока академии исправятся») для детей «знатных и средних дворянских фамилий» с целью обучения гражданским специальностям.
Важным шагом в становлении органов управления образованием явилось создание Академии наук (1724)[37]. Перед академией ставились не только теоретические, но и практические цели: организация зарождавшейся системы образования и управление ею, разработка и распространение полезных практических знаний. В то же время Петербургская Академия наук, в отличие от западноевропейских, должна была стать не только научно-исследовательским, но и учебным заведением. Такое соединение в одном учреждении организаторской, научной и учебной функций было мотивировано настоятельными нуждами страны.
В результате органы управления государством были полностью централизованы, сложился новый тип управления – бюрократия, а органы местного самоуправления потеряли свое былое значение и перестали выполнять управленческую функцию. При этом были созданы условия для подготовки специалиста в масштабе страны – «хорошего гражданина, толкового служивого человека, профессионала», а также заложены основы управленческих институтов в сфере образования.
Созданная Петром I система управления оставалась неизменной вплоть до реформ местного самоуправления, проведенных Екатериной II. Свои идеи Екатерина II изложила в «Наказе» (1767), а также в «Записках»[38]. Указ Екатерины II от 14 декабря 1766 г. положил начало для создания нового органа дворянского самоуправления – губернского дворянского собрания, которое впоследствии оказывало влияние на государственную власть.
Отметим, что был и другой опыт, возникший в годы правления Екатерины II: создание Комиссии для сочинения проекта нового уложения на основе манифеста 1766 г. Итогом работы Комиссии стал проект «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», который и был утвержден указом 1775 г. В его основе лежала новая система управления на местах с элементами выборности и перераспределение властных полномочий в пользу местных органов управления[39].
Важное место в системе государственной власти занимали первые государственно-общественные органы управления образованием – Приказы общественного призрения, созданные в каждом губернском городе на основе закона об «Учреждении для управления губерний….» (1775). Приказ общественного призрения подчинялся напрямую императрице и Сенату, «ни к кому иному не подает рапортов и доношений». Он имел широкую компетенцию в области управления учебными и благотворительными учреждениями и привлекал на нужды образования дополнительные государственные и частно-общественные денежные средства. Создание Приказа общественного призрения находилось в несомненной связи с личными убеждениями Екатерины II. Она надеялась, что новые учреждения будут комплектоваться людьми честными, старательными, знающими законы, и это положение попало в текст закона: статья 380 Учреждений полна доброты, заботы и мягкости. «Человеколюбие», «благонравие», «попечение», «общественное благо» – употребление этих слов должно было способствовать деятельности, направленной на заботу о ближнем[40].
Приказы общественного призрения в конце XVIII века самостоятельно распоряжались средствами, собранными на нужды образования, и всеми статьями расходов на содержание училищ. Например, в Генеральных отчетах Санкт-Петербургского приказа имеются сведения о выделении средств учащимся Петербургской учительской семинарии. Кроме того, Приказ контролировал прием и увольнение учителей и профессоров, предоставление им отпусков, отчасти наблюдал за ходом преподавания и деятельностью директора училища. Всего воспитанников, обучавшихся на средства Приказов общественного призрения в учительских заведениях, к началу XIX века насчитывалось более 2500 человек[41].
Для разработки общих принципов управления системы образования в России была создана Комиссия об учреждении народных училищ (1782–1803). Для проведения реформы Комиссией в качестве образца был взят «План австрийской учебной системы» (Allgemeine Schulordnung für die deutschen Normal-Haupt und Trivialschulen, 1774), определенным коррективом к которому служили «Рекомендации…», составленные Екатериной II[42]. Целями Комиссии были следующие: построение системы образования на основе принципов всесословности, общедоступности, бесплатности; установление преемственности всех ступеней и форм образования; упорядочивание управления системой учебных заведений и их финансирования. В качестве ведущего принципа функционирования системы образования признавался государственный характер с сохранением общественного влияния на все ее стороны.
