Коллектив авторов - Институциональные изменения в социальной сфере российской экономики
Помимо рыночных моделей существуют и нерыночные модели социальной защиты, которые реализуются вне государства. Это клановые модели, выстроенные по принципу кровного родства, «общака», «коза ностры» или реализуемые через многочисленные землячества, в рамках отдельных сект и религиозных конфессий. Причем характерно, что в условиях неопределенности и слабой социальной политики неформальные модели социальной защиты граждан оказываются весьма эффективными для защиты групповых интересов, хотя размывают тем самым основы и коллективные принципы социального государства.
Примером неформальной социальной защиты может служить «католическая модель», которая получила широкое распространение в странах Латинской Америки. Принципы католической модели приведены в ряде «папских писем», изданных Ватиканом в ХХ столетии[21]. Главным принципом является вспомогательность. В католическом социальном учении принцип вспомогательности означает, что помощь в решении возникающих проблем должна быть оказана ближайшей инстанцией. Если индивид не может себе помочь, то обращается к семье и родственникам. Следующей инстанцией будет местная община, включая церковь и гражданские организации, соседей, а если и это не поможет, то индивиду следует воспользоваться услугами страхования. Последней инстанцией является государственный сектор, который характеризуется низким уровнем государственных затрат на социальную защиту населения. Институты социального страхования здесь развиты слабо. Социальная помощь оказывается в рамках семьи и общины, а церковь играет главную роль.
Выбор конкретной модели осуществления социальной политики всегда зависит от исторических, социокультурных и экономических условий, а также определяется конкретным типом общественно-политического устройства государства, его идеологическими, духовными принципами, особенностями переживаемого исторического этапа. Но в любом случае социальное государство в современных условиях с необходимостью предполагает наличие, с одной стороны, сильного государства, способного нести ответственность за развитие человеческих ресурсов, а с другой – наличие развитых институтов гражданского общества, способных поставить государство под свой контроль.
1.3. Конституционные предпосылки институциональных изменений
Несмотря на богатую мировую практику в сфере социального строительства и наличие широкого спектра нормативных документов, стандартизирующих социальную защиту на международном уровне, российская практика социальной защиты в постсоветский период оставалась крайне противоречивой и непоследовательной.
На начальном этапе экономических реформ в 1991–1992 гг. перед российским правительством стояла проблема выбора стратегии включения социальной политики в общую стратегию экономических преобразований на фоне того, что советское государство было максимально социально ориентировано.
Большое влияние на осуществление этого выбора оказала принятая концепция либеральных реформ, которая изначально исходила из необходимости повышения эффективности функционирования хозяйственной системы путем перехода к рыночным отношениям в экономике. В результате был сделан выбор в пользу того, чтобы не рассматривать социальную сферу общества как приоритетную в плане преобразований, а социальную политику – как самостоятельное и существенное направление деятельности государства. В качестве критерия эффективности системы были выбраны лишь экономические показатели. Развитие социальной сферы либо улучшение каких-то отдельных показателей (уровень доходов населения, допустимый уровень безработицы, состояние здоровья нации и т. п.) даже не назывались в качестве явных целей реформ ни в краткосрочной, ни в среднесрочной перспективах.
Акцент был сделан на реформирование экономической сферы. Социальную политику было решено считать лишь элементом общей экономической стратегии, а состояние и динамику процессов в социальной сфере предлагалось рассматривать только в качестве предельных ограничений для экономических преобразований. Считалось, что частная собственность на средства производства автоматически создаст необходимые условия для появления новых производств, которые приведут к росту рабочих мест. Повышенный спрос на кадры спровоцирует конкуренцию и приведет к повсеместному повышению качества и оплаты труда. А все это создаст необходимые условия для рыночного реформирования социальной системы обеспечения в соответствии с европейскими стандартами и нормами социальной обеспеченности. В основе радикально-реформаторского подхода лежал расчет на то, что частная собственность и свободный рынок товаров и услуг в течение относительно небольшого периода времени сами по себе способны породить эффективную экономическую систему во всех сферах жизнедеятельности.
Исходя из такого подхода в начале 90-х гг. прошлого века при сохранении советской системы социального обеспечения и началось становление системы социальной защиты населения рыночного образца. Однако уже тогда было очевидно, что противоречия между потребностями населения и способностью сферы услуг их обеспечения через общественные фонды потребления в соответствующем объеме и качестве не разрешимы. Система социальной защиты населения требовала новых подходов.
В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, которая закрепила частную собственность и провозгласила Россию социальным государством. В период глубоких общественно-политических изменений принятие новой Конституции стало юридическим закреплением желаемой модели будущего политического и социально-экономического устройства страны.
Провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, Конституция гарантирует каждому гражданину универсальные права, предоставляемые всем группам населения, независимо от их социального и материального положения. Прежде всего это право на образование, на охрану здоровья, право на жилье, право семьи и детей на защиту государством, право на благоприятную окружающую среду (ст. 39, ч. 1). Одним из основных прав человека и гражданина декларируется право на социальное обеспечение (п. 1, 2 ст. 7; п. 1 ст. 38; ст. 41). Оно адресовано всему населению, сопровождает каждого человека с момента его рождения и до конца жизни, ибо в основу возникновения правовых отношений в сфере социального обеспечения положены такие события, как рождение человека, его смерть, болезнь, старость, безработица, нуждаемость в социальной поддержке во всех случаях, когда она необходима человеку в силу обстоятельств, не зависящих от него[22].
Однако, декларируя наличие гражданских прав и свобод, Конституция остается крайне неконкретной и не гарантирует их реализацию даже в самых скромных объемах. В соответствии с новой либеральной идеологией реализация прав целиком и полностью лежит на частной инициативе гражданина в соответствии с его материальными и физическими возможностями. Единственное, на что может рассчитывать гражданин со стороны государства, – это минимальный уровень оплаты труда и гарантированное пособие по безработице (ст. 37). В ст. 7, ч. 1 Основного закона Российской Федерации такой подход формулируется следующим образом: «В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается постоянная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты». Более подробно права граждан на социальную защиту определены непосредственно ст. 7, 38, 39 и косвенно ст. 21, 24, 26, 30, 40.
Среди прав, гарантируемых российской Конституцией, в рыночной экономике особенно остро и болезненно решается вопрос с гарантиями права на труд. Уверенность в завтрашнем дне, во всеобщей занятости населения и обязательном трудоустройстве долгие годы оставалась главной составляющей привычного для граждан России образа жизни. К сожалению, традиционное право человека на труд новая Конституция лишь декларирует, но не гарантирует наличием рабочих мест, как это было в советские времена. Новое государство самоустранилось от решения этого вопроса. Рыночная реальность такова, что даже социальное государство в полном объеме не в состоянии обеспечить право на труд. В странах с рассмотренными выше моделями социального государства основную ответственность как за поиск работы, так и за реализацию других возможностей, обеспечивающих заработок, несут сами люди (с помощью государства), так как снижение гарантий занятости является неизбежной платой за повышение эффективности предприятий и более высокий уровень жизни. Эффективный рынок труда возлагает издержки структурной перестройки на определенную часть рабочей силы – на безработных. Государство же компенсирует им это бремя путем перераспределения доходов от работающих к безработным, а также путем создания условий для профессиональной, отраслевой и территориальной мобильности рабочей силы. Таким образом, регулирование занятости в современных условиях становится одним из главных направлений социальной политики. К сожалению, это не нашло адекватного отражения в Конституции Российской Феде рации.
