Андрей Медушевский - Политические сочинения
Данная модификация учения означала фактическое отрицание самого принципа сдержек и противовесов, подменяла его принципом функциональной дифференциации властей. В своем учебнике конституционного права Дюги формулирует эту идею еще более определенно: «Все наше публичное право восстает против полной изоляции органов власти и противопоставления их друг другу, оно, напротив, выступает за такое функциональное подразделение, которое будет способствовать усилению их взаимодействия и интеграции в рамках единой государственной системы, воплощающей принцип национального суверенитета»[230]. Исходя из этой логики следует признать, что характер и степень функциональной дифференциации властей не имеют существенного значения и определяются чисто утилитарными соображениями. Национальный суверенитет может воплощаться как в нескольких органах власти, так и в одном. Данная концепция, являющаяся последовательным развитием взглядов Руссо, сыграла большую роль в критике парламентской демократии и была использована теоретиками тоталитарного государства[231]. В качестве одной из разновидностей концепции Дюги можно рассматривать критику разделения властей В. Вильсоном, который, также склоняясь к чисто функциональной интерпретации проблемы, пришел к выводу о неэффективности дифференциации властей в связи с ростом задач исполнительной власти и необходимостью более оперативно принимать решения в современном государстве, концентрации в правительстве власти и ответственности[232]. Отметим, что воззрения Дюги оказали существенное влияние на французскую школу политической социологии, отзвуки его идей можно найти и в трудах современных исследователей. Так, например, Дж. Бурдо объявляет теорию разделения властей мифом и считает возможным интерпретировать ее как разделение труда, функций или наконец сфер деятельности государства[233]. В этом нет ничего удивительного, поскольку автор исходит из совершенно превратного представления о власти, определяя ее в самом общем виде как «силу на службе идеи»[234], что дает возможность для самых произвольных и фантастических комбинаций властных структур.
Данному направлению французской (и европейской) политической мысли противостоит другое, ориентированное на теорию разделения властей в классической форме, которая известна нам из работ Монтескье. Наиболее четко данный тезис сформулирован А. Эсменом в труде «Элементы французского и сравнительного конституционного права»[235]. Принципы теории разделения властей отстаиваются там в полемике с ее основными критиками Дюги и Вильсоном, в результате чего дается оригинальная интерпретация положений Монтескье, связанная с некоторой их ревизией применительно к новой эпохе. Считая необходимым для всякого свободного государства следовать принципам разделения властей, Эсмен вынужден признать, что реализация этого принципа сопряжена с большими сложностями. Трудно последовательно провести принцип разделения властей в смысле их равенства, полной независимости и сохранения баланса между ними. Эсмен склонен понимать разделение властей не столько как результат, сколько как постоянный процесс их взаимодействия, вследствие чего в каждый момент достигается определенный уровень стабильности. Достижение этого уровня возможно лишь при определенной степени координации действия трех властей, что на практике неизбежно ведет к преобладанию одной из них – законодательной. Именно она призвана выполнять регулирующие функции по отношению к двум другим властям, в ее руках сосредоточены основные механизмы этого регулирования – принятие (путем голосования) решений по законодательным вопросам, и прежде всего утверждение бюджета, являющегося основой функционирования всей государственной машины, возможность ограничения в законодательном порядке всех других властей и их функций. Эсмен таким образом поддержал теорию разделения властей, поставив на место ее статической модели динамическую, на место равновесия властей – неустойчивый компромисс между ними, результат которого – усиление законодательной власти. Очевидно, однако, что данная концепция могла быть использована и для обоснования приоритета исполнительной власти.
В качестве своеобразного синтеза рассмотренных точек зрения может быть названа концепция разделения властей в конституционном государстве М. Ориу. Смысл конституционного порядка он видел в создании системы дееспособных и жизненных институтов, а задачу права – в четком определении их взаимного соотношения, организации и функций[236]. Обращает на себя внимание особый, социологический подход Ориу к проблеме правового института. В последнем он видел синтез объективной реальности и субъективной воли; институт для него – это не только анализ социальных фактов, но также определенный юридический идеал – оптимальное сочетание суверенитета и свободы. Институты объединяют индивидов для совместных действий и сами являются воплощением этих действий. Институты в такой интерпретации – персонификация организованной группы для реализации общей цели. Объективная реальность институтов, которые по своей природе сохраняют преемственность по сравнению с нестабильной и изменяющейся стихией субъективных воль, есть не только социальная реальность, но и источник особого статуса юридической личности. Путем участия индивидов в управлении институтом и реализации его функций достигается еще более глубокое единство – коллективная моральная личность. Правовая фиксация статуса института является предпосылкой и важнейшим условием реализации его как моральной личности, которая действует в соответствии с предписаниями того юридического порядка, в рамках которого существует.
Учение, представляющее своего рода компромисс между реальностью и идеалом, дает специфическую трактовку государства вообще – как органического единства власти и морали, единой правовой и моральной личности. К пониманию природы государства Ориу относится, как естествоиспытатель к объекту своего изучения. Изложив анатомию корпоративных юридических институтов, он рассматривает их физиологию – «рождение, существование, и смерть» – как особую юридическую реальность[237]. Высшей фазой исследования является психологический подход к национальной государственности: «единство государства, как и живых организмов, носит функциональный характер»[238]. Поэтому «национальная конституция» определяется как «статут» корпоративного государства и его членов, установленный от имени суверенной нации конституированной властью и законным порядком утвержденный согласно специальной процедуре[239].
Эта концепция, во многом напоминающая воззрения Дюги, приводит, однако, к другому обоснованию теории разделения властей, которое ближе к позиции Эсмена. Ориу констатирует важность для всякого представительного правления самого принципа разделения властей, особенно законодательной (в лице двухпалатного парламента) и исполнительной (в лице главы государства и кабинета министров), гармоническое сотрудничество которых – залог единства государства как юридического лица[240]. Рассматривая проблему с точки зрения административного права, он подчеркивает, что на практике соотношение двух властей далеко от идеального равновесия, что объективно существует устойчивая тенденция к подавлению законодательной власти исполнительной, парламента – мощным бюрократическим аппаратом современного государства[241]. С развитием централизованного управления и ростом значимости административного компонента государственной власти парламенту все труднее удерживать верховенство законодательной власти, а вмешательство бюрократических структур в законодательный процесс оказывается все более активным. В истории послереволюционной Франции неустойчивый баланс двух властей часто приводил к перевесу исполнительной власти над законодательной, что особенно ярко проявилось во времена первой и второй империй. Концепция Ориу дает особенно много для историко-социологического анализа мнимого конституционализма.
Интегрирующий социологический подход к проблеме разделения властей находим и у других исследователей. Так, итальянский теоретик конституционного права В. Орландо, вслед за германскими и французскими мыслителями рассматривавший государство как юридическое отношение, подходит к объяснению данного феномена с юридической, социологической и исторической точек зрения[242]. В истории политической мысли он выделяет три основные концепции природы государства: договорную теорию (Руссо и Монтескье), социологическую теорию (Спенсер и Конт), историческую школу (Савиньи и Пухты). Тот факт, что государство является юридическим институтом, может рассматриваться как субъект права и юридическое лицо, не только не исключает, но даже предполагает возможность осмысления его в социологических терминах: сердцевину составляет социальное отношение, определяющее интеграцию разнообразных проявлений социальной жизни, коллективной и индивидуальной, с присущими им тенденциями в высшее мощное единство – особый социальный орган, функция которого – управление. Переходя таким образом (вместе с юриспруденцией своего времени) от традиционного рассмотрения государства в формальном смысле (как юридического отношения, выражаемого понятием «суверенитет») к его рассмотрению в материальном смысле (как социального отношения, выражаемого иерархией господства и подчинения), Орландо дает характеристику исторического развития государства, его функций и социальных институтов. С этим связан подход к интерпретации разделения властей. В процессе своего исторического развития – комментирует он органическую теорию – государство с начала своего существования проводит определение и последующую дифференциацию своих разнообразных функций и соответственно органов власти. Разделение властей, следовательно, имплицитно заложено в самой природе государства, а не является исключительно результатом сознательного выбора современных свободных, прежде всего парламентских, режимов. Напротив, дифференциацию функций и органов управления можно наблюдать в любую эпоху всех исторических типов государства[243]. На этой основе Орландо фактически выступает с критикой всей политической традиции, пытавшейся, начиная с Аристотеля, выдвинуть какие-либо рациональные аргументы в поддержку разделения властей. Сам факт разнообразия мнений, полагает он, свидетельствует об ошибочности данного подхода. Так, Монтескье считал необходимым существование трех властей – законодательной, исполнительной и судебной, Локк свел их число к двум, а со временем возобладала тенденция к увеличению числа властей, и к вышеназванным стали добавлять новые – конституционную, правительственную, умеряющую, электоральную, муниципальную, общественного мнения, военную и утверждающую[244]. Ошибочность этих теорий заключается, по мнению Орландо, в ряде исходных допущений: 1) возможно отождествление всего общества с его электоратом, а последнего – с представительными институтами; 2) отождествление власти с органом, который ее осуществляет, или даже с элементами иерархии подобных органов. Все это мешает видеть в государстве единое юридическое и социально-политическое образование[245]. Концепция Орландо сохраняет свое значение в современной итальянской, испанской и латиноамериканской юридической литературе, где подчеркнутое внимание уделяется проблемам политической демократии и гарантиям эффективности ее функционирования в нестабильных парламентских режимах[246].
