Вера Гулина - Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование
Таким образом, эффективность реализации права населения на самоуправление зависит от инициативности самого населения, его самостоятельности под свою ответственность решать вопросы местного значения. В то же время эффективность решения вопросов местного значения напрямую зависит от экономической составляющей как самого населения, так и муниципального образования в целом. В связи с тем, что местное самоуправление является наиболее благоприятной сферой для повышения активности и инициативы граждан, можно рассчитывать на развитие предпринимательства, появление новых производств на территории муниципального образования. Поэтому достижение экономической свободы и независимости граждан является гарантией и очевидной предпосылкой муниципальной демократии. Таким образом, социально-экономическая функция и функция демократизации взаимообусловлены.
Взаимообусловленность местного самоуправления и демократии подтверждено историческим опытом и нашло отражение в работах ученых различных эпох (начиная от Аристотеля, Ж.Ж. Руссо и заканчивая учеными современного периода). Так, например, по мнению французского исследователя Жоржа Веделя, «демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном, так как управление делами передается непосредственно в руки заинтересованных лиц. Децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление»[46]. Такую передачу управления Ж. Ведель обозначил понятием «децентрализация», под которой он понимал «передачу властных полномочий не государственным служащим и органам, представляющим центральную власть, а иным органам, не находящимся в иерархическом подчинении последней, большей частью – избираемым населением»[47].
Наличие в государстве процессов децентрализации объясняется необходимостью дифференциации (разделение, отделение) институтов, что создает необходимые условия для полного и эффективного удовлетворения потребностей за счет более специализированной предметной области отношений, специализации принципов регулирования этих отношений, более точной регламентации прав и обязанностей, учитывающей специфику данного вида деятельности[48]. Дифференциация институтов является одним из важнейших признаков эволюционного развития общества, поскольку в рамках уже сложившихся институтов не всегда удается качественно удовлетворять какие-либо потребности населения. Так когда-то появилось государство, а затем на определенном этапе общественного развития от него отделяется институт местного самоуправления. Все это в конечном итоге обеспечивает более эффективное осуществление тех или иных функций. Этим и достигается эволюционный развивающий эффект. Децентрализация позволяет не только расширять демократическую основу муниципальной власти, но и помогает регулировать экономические процессы, происходящие на территории муниципального образования, предоставляя населению возможность проявлять свою инициативу и самостоятельность. Необходимость децентрализации продиктована назревшим противоречием, содержащимся в природе государственной власти. Следствием разрешения этого противоречия является децентрализация государственной власти, то есть передача некоторых функций государства местному сообществу. Децентрализация и демократизация находятся в причинно-следственной связи, а именно: децентрализация является предпосылкой демократизации, следовательно, демократизация – это следствие децентрализации. Таким образом, данные функции взаимообусловлены.
Местное самоуправление, являясь формой народовластия, «включено» в институциональную структуру государственности, что находит отражение в конституционных нормах. По справедливому заключению Н.С. Бондаря, «конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления есть безусловное требование децентрализации публичной власти, связанное с приближением последней к населению, созданием условий для наиболее полного и оперативного выявления и удовлетворения потребностей населения»[49].
Вхождение местного самоуправления в институциональную структуру государства предполагает, что процесс децентрализации должен быть основан на взаимном балансе полномочий государства и местного самоуправления.
Местное самоуправление функционирует и развивается в диалектическом единстве и противоречии с государством. При этом государственная власть не вправе необоснованно вмешиваться в сферу жизнедеятельности местного сообщества, которое в свою очередь не может произвольно отчуждать себя от государства и его интересов. В идеале государство и местное самоуправление должны не противостоять друг другу, а эффективно взаимодействовать[50]. Абсолютное же отделение местного самоуправления от государства означает дискредитировать саму идею развития этого института. Только оптимальное взаимодействие органов государства и местного самоуправления позволит местному самоуправлению развиваться на практике, реально обеспечивая нормальные условия жизнедеятельности населения конкретного муниципалитета[51].
Однако на современном этапе реформирования местного самоуправления наблюдается искажение такого баланса, которое заключается в перенесении тяжести принятия решений на муниципальный уровень при отсутствии соответствующих ресурсов и возложение ответственности за последствия этих решений на самих жителей. По мнению Н.Л. Пешина, «мы наблюдаем на местном уровне не «прорастание» местного самоуправления «снизу» со своей спецификой, которая объективируется в федеральных правовых актах, а, наоборот, принятие государственных установлений, которые «искусственно» формируют сущность местного самоуправления»[52]. К сожалению, реформа местного самоуправления формировала систему местной власти в России с «чистого листа», отрицалась возможность использования позитивного опыта местных Советов.
Закрепленные Федеральным законом № 131 полномочия местного самоуправления (реформирование ЖКХ, социальная сфера, управление муниципальной собственностью, транспорт, разработка генеральных планов, планов развития территорий и др.) требуют серьезных финансовых затрат, которых нет порой не только у малых сельских поселений, но и городских округов и муниципальных районов. Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Практика развитых стран показывает, что она должна быть не ниже 20 %.
Отделение местного самоуправления от государства привело к тому, что у муниципальных образований имеется очень слабое хозяйство, а доля собственных доходов в местных бюджетах составляет в среднем 12 %, в сельских поселениях 5–7%[53]. Поэтому муниципальные образования зависят от финансовой поддержки субъектов РФ. Мониторинг, проведенный в 2010 году Министерством финансов РФ, показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2 % муниципальных образований. К аналогичному выводу пришли и эксперты Счетной палаты РФ. Таким образом, перенос на муниципальный уровень решений социальных вопросов, фактический отказ государства от их реализации, экономическая несостоятельность местных властей привели к кризисному положению населения в большинстве муниципальных образований.
В связи с этим в настоящее время нет оснований для противопоставления местного самоуправления государству, поскольку в переходный период местное самоуправление должно функционировать и развиваться посредством государственной власти, так как любые преобразования общества невозможны без ее институтов[54]. Поэтому местное самоуправление неизбежно должно находиться в организационной и функциональной взаимосвязи (но не в зависимости) с властью государственной. Такая взаимосвязь проявляется в наличии, в частности, вопросов совместного ведения, так как иногда затруднительно четко выделить собственно местные дела и дела государственные[55] (например, планировка и застройка населенных пунктов, ведение воинского учета, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения, организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, противодействие терроризму, экстремизму и коррупции и др.). Тот факт, что многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления, неоднократно получал подтверждение в решениях Конституционного суда РФ[56].
