Коллектив авторов - Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики
Инициатива частного финансирования направлена на реализацию как публичных, так и частных интересов. В государственно-частном партнерстве интерес публичного партнера заключается в создании или реконструкции значимых инфраструктурных объектов, а также в обеспечении населения соответствующими товарами, работами и услугами, а интерес частного партнера состоит в получении дохода от эксплуатации объектов такого партнерства и/или оказания публичных услуг на основе делегированных полномочий. Государственно-частное партнерство обычно возникает по инициативе государства в силу его заинтересованности в развитии национальной экономики, но может возникнуть и по инициативе частного партнера.
Принцип инициативы частного финансирования изначально лежал в основе британской модели государственно-частного партнерства и предполагал, что государство полностью передает предпринимателям право решать как, где и когда строить инфраструктурные объекты, оставляя за собой лишь право выдавать частным лицам официальные разрешения на строительство дорог со специальными пунктами сбора платы за проезд[348]. В 1992 г. в Великобритании правительство Джона Мейджора объявило об инициативе частного финансирования как о новой концепции управления государственной собственностью. Основная идея этой концепции заключалась в том, чтобы передать в рамках соглашений о партнерстве функции финансирования строительства, а также эксплуатации, реконструкции и управления государственными объектами производственной и социальной инфраструктуры частному бизнесу. В качестве объектов инициативы частного финансирования могли быть выбраны любые инфраструктурные объекты: автомобильные и железные дороги, школы, больницы, тюрьмы и др. По результатам реализации проекта объект мог быть передан в частную собственность или остаться в собственности государства.
Инициатива частного финансирования имеет общие черты с приватизацией, но в отличие от нее характеризуется значительной ролью государства как заказчика услуг или гаранта реализации инвестиционного проекта. Отметим, что когда был запущен второй этап программы инициативы частного финансирования в Великобритании, было предложено усиление степени контроля государства за проектами государственно-частного партнерства, в т. ч. путем увеличения доли государства в проектных компаниях до 20–30 %[349]. Модель инициативы частного финансирования, как уже было отмечено, может быть также построена на государственной собственности (концессионная модель). В настоящее время идея инициативы частного финансирования адаптирована отчасти в Канаде, Франции, Нидерландах, Португалии, Ирландии, Норвегии, Финляндии, Австралии, Японии, Малайзии, США и Сингапуре как составляющая программы реформ по предоставлению государственных услуг.
Инициатива частного финансирования – новелла российского законодательстваВозможности использования частной инициативы – новелла российского законодательства, которое изначально признавало инициацию проектов государственно-частного партнерства исключительно государством. Публичный орган объявлял конкурс в отношении желаемого к реконструкции или строительству объекта инфраструктуры и готовил всю необходимую документацию, в т. ч. и само соглашение, которое традиционно было довольно сложно изменить впоследствии, если такие пожелания высказывались частным партнером. Так, в отношении концессионных соглашений изначально действовали типовые (сейчас примерные) формы таких соглашений, утвержденные Постановлениями Правительства Российской Федерации[350], которые, по мнению А.И. Попова, свидетельствовали о приоритете публичного интереса перед частным в концессионных соглашениях[351]. С принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 265-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[352]была предусмотрена возможность заключения концессионного соглашения по инициативе частного партнера, который при разработке соглашения мог не учитывать примерные формы соглашения. По мнению Е.В. Зусман, И.А. Долгих, частная инициатива по концессионному соглашению – наиболее революционная поправка в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»[353](далее – Закон о концессионных соглашениях) со времен его принятия[354]. Данная новелла открыла широкие возможности для предпринимателей, которые были заинтересованы в развитии своего бизнеса по модели государственно-частного партнерства, но не могли предложить своего видения инвестиционного проекта на легальных основаниях публичному партнеру в связи с отсутствием такого инструмента и должны были идти по пути неформальных переговоров, которые не всегда приводили к результату. Несмотря на то, что для потенциального инвестора реализация права частной финансовой инициативы сопряжена с дополнительными затратами, в т. ч. на подготовку всей необходимой документации, данные расходы представителями бизнеса воспринимаются как оправданные, т. к. предприниматель получает определенную свободу в формировании будущего соглашения государственно-частного партнерства. Нельзя не признать, что частная финансовая инициатива значительно облегчает также работы публичных органов и организаций, т. к. частный инвестор берет на себя сложный процесс разработки бизнес плана будущего проекта, просчитывает все риски и готовит документацию.
В настоящее время в России инициатива частного финансирования может использоваться как в рамках концессионных соглашений (основанных на государственной собственности), так и в рамках соглашений о государственно-частном партнерстве (основанных на частной собственности) в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[355]. В рамках настоящей статьи порядок реализации инициативы частного финансирования мы рассмотрим на примере соглашения о государственно-частном партнерстве, при этом отметим, что аналогичный порядок предусмотрен также для концессионных соглашений.
Подготовка инициативы частного финансирования и переговорыВ реализации инициативы частного финансирования для публичного партнера важно убедиться в серьезности намерений частного партнера. Инициатором проекта должно быть только то лицо, которое соответствует всем требованиям, чтобы выступить частным партнером для исключения возможности участия в инициации проекта посредников. В качестве доказательства также требуется предоставление одновременно с направлением публичному партнеру предложения о реализации проекта выданную банком или иной кредитной организацией независимую гарантию (банковскую гарантию) в объеме не менее чем 5 % объема прогнозируемого финансирования проекта. Независимая гарантия в таком размере не является достаточным способом обеспечения реализации инвестиционного проекта, однако, безусловно, свидетельствует о том, что инициатор проекта обосновал экономическую эффективность для гаранта и принял на себя определенные риски. Таким образом, инициатор проекта также демонстрирует наличие предполагаемых источников инвестирования.
До направления инициатором проекта предложения о реализации проекта публичному партнеру между инициатором проекта и публичным партнером допускается проведение предварительных переговоров, связанных с разработкой предложения о реализации проекта, в порядке, установленном Приказом Минэкономразвития России от 20 ноября 2015 г. № 864[356]). Предварительные переговоры необходимы для получения необходимой информации для разработки предложения о реализации проекта и подтверждения намерения частного партнера принять участие в проекте. Перечень вопросов, которые могут быть обсуждены на таких переговорах, совпадает с критериями проверки при принятии решения о направлении предложения о реализации проекта в уполномоченный орган или об отказе публичного партнера от предложения о реализации проекта. Организацией предварительных переговоров занимается публичный партнер, при этом как публичный партнер, так и инициатор проекта вправе привлекать к предварительным переговорам консультантов, компетентные государственные органы, экспертов и иных лиц.
Направление публичному партнеру предложения о реализации проекта и переговорыПри положительном исходе предварительных переговоров инициатор проекте направляет предложение о его реализации публичному партнеру. Предложение должно содержать описание проекта и обоснование его актуальности, а также цели и задачи реализации проекта, определяемые с учетом целей и задач, которые предусмотрены документами стратегического планирования. Таким образом, частная финансовая инициатива должна соотноситься с общей стратегической публичной направленностью проектов государственно-частного партнерства. Предложение должно содержать сведения о публичном партнере, а также экономические показатели осуществления инвестиционного проекта: оценку возможности получения сторонами соглашения дохода от реализации проекта, прогнозируемый объем его финансирования с разбивкой на прогнозируемый объем бюджетных средств и частных инвестиций и т. д.
