А. Телепнева - Государственный финансовый контроль в системе управления государством
Создание контрольного органа в военном ведомстве негативно сказалось в целом на ревизионном деле в России, а проведение ревизии разными ведомствами лишило ее полноты и единства государственной отчетности, разорвало естественные связи между счетоводством различных ведомств. В это же время наблюдается разрыв между различными частями государственного финансового контроля, что лишило его целостности и дробило государственные ресурсы страны.
Следует отметить, что после Петра Первого обостряется борьба за власть между разными группами дворянства, но система государственного управления, а также государственный финансовый контроль остаются без существенных изменений.
При Екатерине Первой из политических соображений создается Верховный тайный совет, который является новым органом государственного управления и контроля, по статусу выше Сената. Ревизион-контора указом императрицы была переименована в Ревизион-коллегию и была восстановлена в качестве самостоятельного учреждения, подчиненного Верховному тайному совету.
Деятельность Ревизион-коллегии была подчинена Совету, отчетность в нее своевременно не предоставлялась, поэтому ее работу нельзя было назвать успешной[19].
Принятые меры по управлению отчетностью, по наказанию виновных в несвоевременном предоставлении отчетности, по утверждению зависимости жалованья членов взысканных по счетам денег оказались почти бесплодными. Кроме того, деятельность Ревизион-коллегии охватывала не все сферы государственного управления. Для ревизии военной, адмиралтейской коллегий была учреждена своя ревизионная Комиссия.
Следующим важным моментом в развитии правовых основ государственного финансового контроля стало издание в 1733 г. (в период правления Анны Иоанновны 1730–1740) новой Инструкции, Регламента Ревизион-колегии[20].
В основу этого документа были заложены нормы Инструкцией 1722 г. Это было предписание для воевод и губернаторов по технике оформления приходно-расходных документов, а также сроки подачи отчетности. Согласно Инструкции движение денежных средств должны были оформляться оправдательными документами. На основании первичной документации оформлялись отчеты, которые после освидетельствования уездными воеводами направлялись губернаторам, а те, в свою очередь, передавали их в Камер-коллегию. Из-за удаленности отдельных территорий отчеты часто приходили с опозданием.
Во избежание подобных проволочек стали присылать представителей из Камер-коллегий для освидетельствования счетов на местах. Чтобы уменьшить количество доставляемой в Камер-коллегию материалов, было принято решение присылать генеральные краткие ведомости или табеля. Это явилось причиной снижению эффективности контрольно-финансовой деятельности, так как приводило к существенному несоответствию между содержанием присылаемых для ревизии отчетов и подлинными приходными расходными книгами. Отсутствие в некоторых местах контролеров делало проверку ревизионной документации невозможной.
Ежегодно после получения всех материалов из губерний (отчетов) Ревизион-коллегия составляла генеральный табель. Инструкция также предусматривала систему штрафных санкций за неисполнение предписаний в срок. Если в ходе обревизования обнаруживались недоимки или упущения, то на тех, кто проводил освидетельствование, налагали штраф (воеводу, губернатора, судью).
Принятие Инструкции или Регламента Ревизион-коллегии ослабило государственный финансовый контроль. Финансово-контрольные органы были лишены возможности использовать в ходе ревизии подлинные документы. Основным источником информации для контрольной деятельности становились краткие счетные ведомости. Такая система создавала условия для злоупотреблений казенными средствами, раскрыть которые можно было только с помощью доноса.
Негативной тенденцией того времени было и то, что некоторые ведомства государственного управления освобождались от ревизии. Например, гвардейские полки, духовное и таможенное ведомство освобождались на период 1735–1737 гг., придворное ведомство – постоянно. Для него была учреждена специальная Придворная счетная контора[21].
Следующим важным событием в развитии контрольно-ревизионной системы России стала реформа Екатерины Второй, суть которой заключалась в переносе контрольных полномочий на места, в губернии.
В 1775 г. Екатерина Вторая утверждает Учреждения для управления губерниями Российской империи[22]. Она определила обязанности, полномочия и структуру губернских органов, в том числе и по управлению государственным финансовым контролем.
В губерниях были созданы казенные палаты, в уездах – казначейства. Казенная палата распоряжалась множеством финансовых и административно-хозяйственных дел, заведовала податным делом, надзирала за налоговыми поступлениями, ведала источниками доходов, осуществляла государственный финансовый контроль[23]. Контрольно-ревизионная деятельность была объявлена объектом специально созданных счетных экспедиций при казенных палатах путем объединения двух местных департаментов – Камер- и Ревизион-коллегии. Эта реформа сделала контрольно-ревизионную деятельность более эффективной, теперь при проверке основной упор делался на подлинные документы.
В системе высшего управления изменения были незначительны. Для общего руководства отдельными отраслями управления в составе Сената в 1775 г. были учреждены экспедиции: экспедиция о государственных доходах (унаследовала распорядительные функции Камер-коллегии), экспедиция о государственных расходах (Штатс-контора), экспедиция о свидетельстве счетов (Ревизион-коллегия). Генерал-прокурор превратился в своеобразного министра по делам внутреннего управления. Он соединил в своем лице звание министра юстиции, финансов, государственного казначейства и государственного контроля. Значение Сената упало. Генерал-прокурор имел право изъять из департамента любое дело и передать его в свою канцелярию, которая являлась связующим звеном со всеми подведомственными и поднадзорными учреждениями и совмещала функции почти всех будущих министров[24].
По Указу от 31.12.1780 при экспедиции о государственных доходах учреждалась экспедиция ревизии счетов, которая «проверяет, сличает и делает учет, сколько за расходами и каких денег осталось и все ли оные состоят в целостности»[25].
Меняется и внутриведомственный контроль. В 1780 г. Контролерская контора была преобразована в Военно-счетную экспедицию в составе одного генерал-контролера и двух советников. Этот орган проводил обревизование книг, поступающих от всех воинских частей.
Государственный финансовый контроль в конце XVII в. начале XIX в. имел ряд специфических особенностей. Отсутствовала единая система государственного финансового контроля. Так, ревизионные учреждения специализировались на проверке отчетности по военному и гражданскому ведомству, функционируя обособленно.
Отсутствие единых правил проведения проверок финансовой отчетности не способствовало получению объективного результата. Но в этот период закладываются основы правового регулирования финансово-контрольной деятельности.
Важным фактором неэффективности государственного финансового контроля также являлось отсутствие на местах специализированных органов, которые могли бы в полной мере осуществлять государственный финансовый контроль в губерниях, в уездах.
Анализ тенденций, закономерностей, факторов, условий деятельности и развития государственного финансового контроля дает основание сделать вывод, что в основе его механизмов было больше бухгалтерской, чем ревизионной работы, и они находились в начале становления.
Период первой трети XIX в. является важнейшим этапом развития государственного финансового контроля. Первые изменения начинаются с появления Манифеста от 08.09.1802, согласно которому была введена министерская форма управления. На Министерство финансов была возложена обязанность ежегодно составлять на основе смет министерств подробную роспись доходов и расходов[26].
Таким образом, в России закладываются основы для бюджетного процесса. Имелись четкие временные рамки исполнения бюджета, а также специальные органы, которые осуществляли планирование государственных доходов и расходов. Одним из недостатков бюджетного процесса в этот период было отсутствие единства кассы. Каждое министерство само получало свои доходы и само производило расходы, имело свой бюджет, независимо от какой-то центральной кассы[27].
Такая система не обеспечивала прозрачность финансовых потоков, что, в свою очередь, исключало действенный государственный финансовый контроль в этой сфере. Снижению эффективности государственного финансового контроля в этот период также способствовала институциональная структура государственного финансового контроля, которая не имела целостного характера и отличалась преобладанием внутриведомственной отчетности. Ситуация усугублялась и тем, что Министерство финансов, производившее расходование средств, само же осуществляло контроль.
