Юлия Рагулина - Государственно-частное партнерство: региональный опыт развития
Рассмотрение этих документов позволяет выявить недостатки, ограничивающие их применение для реализации инновационных проектов на основе государственно-частного партнерства. Главным недостатком этих законодательных актов является отсутствие требований об обязательности оценки экономической и социальной эффективности таких проектов. Однако в основе любого управленческого решения о реализации проектов модернизации государственно-частного партнерства должна лежать оценка их эффективности. Одновременно с этим необходимо определять значимость таких проектов прежде всего для государства, для его граждан, а затем уже для непосредственных исполнителей проекта.
На практике при заключении соглашений о разделе продукции выбирается участник, предложивший наиболее высокую цену за право заключения соглашения, а концессионные соглашения заключаются с участником, предложившим наилучшие условия реализации проекта, что не гарантирует эффективную реализацию проекта, его высокую социальную и экономическую значимость для государства[16]. При заключении договоров лизинга вопросы эффективности проекта ГЧП не рассматриваются, однако при реализации таких проектов они тоже должны иметь значение. И только при условии использования средств Инвестиционного фонда для финансирования проектов ГЧП четко определены количественные критерии оценки эффективности таких проектов и финансовой устойчивости исполнителей проекта.
В связи с этим для повышения эффективности реализации основных форм государственно-частного партнерства необходимо разработать и законодательно закрепить общие критерии и показатели оценки эффективности проектов ГЧП.
При реализации проектов государственно-частного партнерства одним из основных вопросов является схема распределения прибыли (иного положительного эффекта) между государством и инвестором. Однако рассмотренные законы и правила не дают четкого ответа на вопрос распределения получаемых продукции и доходов. Как в случае соглашений о разделе продукции и лизинге, так и в случае концессий условия распределения определяются положениями конкретного соглашения, что дает возможность частным инвесторам действовать в своих интересах, пренебрегая интересами государства. Поэтому в нормативно-законодательных актах независимо от форм ГЧП должны быть предусмотрены четкие правила распределения дохода (прибыли) между всеми собственниками, которые участвуют в реализации инновационно-инвестиционного проекта. Такой подход позволит избежать коррупционных действий, а также повысить экономическую эффективность реализуемых на основе ГЧП инновационно-инвестиционных проектов для Российской Федерации.
Основными формами государственно-частного партнерства являются: разработка и реализация целевых программ и национальных приоритетных проектов, предоставление концессий, создание особых экономических зон, технопарков и технополисов, формирование интегрированных структур, кластеров и инвестиционных фондов. Каждая из этих форм имеет специфические особенности и присущие только ей характерные черты (рис. 2)[17].
Рис. 2. Формы государственно-частного партнерства в Российской Федерации[18]
Важнейшая проблема государственно-частных партнёрств связана с перераспределением правомочий собственности, распределением последней, возникающим в процессе перерастания административно-властных отношений государства и бизнеса в отношения партнерства, закрепляемые соответствующими соглашениями сторон. Более того, некоторые формы партнерства, например концессии, нередко расцениваются как косвенная приватизация или же ее полноценная альтернатива, т. е. рассматриваются как включение в систему отношений собственности. Однако в отличие от стандартной полномасштабной приватизации, в партнерствах государство сохраняет существенную степень хозяйственной активности и контроля над экономическими процессами, а также определенные правомочия собственности. В случае ГЧП государство институционально преобразует сферы деятельности, традиционно относящиеся к его ведению[19].
Соответственно целям партнерства модели ГЧП можно разделить на: организационные, кооперации, интеграции и финансирования (рис. 3). Отдельные из этих моделей предстоит лишь адаптировать к условиям из-меняющейся внешней среды в связи с проведением модернизации отраслей, глобализации экономики и вступления России в ВТО.
Механизм ГЧП является базовой конструкцией привлечения внебюджетных инвестиций в развитие социальной инфраструктуры и производства. Однако в силу своей слабой компетентности и низкой готовности органы государственного муниципального управления крайне мало используют механизм ГЧП и по-прежнему опираются на традиционные методы бюджетного финансирования капитальных вложений в объекты общественной инфраструктуры (рис. 4).
Представленный выше анализ позволяет структурировать проблемы активного внедрения в практику проектов ГЧП по следующим основным направлениям:
1) организационные – заключаются в отсутствии единой модели взаимодействия государственных и бизнес-структур, прогрессивных механизмов воздействия на инновационную деятельность предприятий, инициатив по регулированию международной инновационной деятельности, размытые границы ответственности участников инновационной деятельности;
Рис. 3. Модели ГЧП
2) экономические – ограниченное число собственных инструментов регулирования инновационной деятельности, проблемы кадрового стимулирования и привлечения бизнеса к участию в партнерстве с государством;
3) законодательные – включают отсутствие федерального регулирования ГЧП, учета интересов бизнес-инициаторов инновационных проектов.
Рис. 4. Проблемы использования ГЧП[20]
Некоторые авторы утверждают, что в настоящее время в России управление государственно-частными партнёрствами имеет черты советского государственного монополизма. Государство любыми способами старается сохранить за собой ключевые права по отношению к объекту государственно-частного партнёрства, в то время как единственным способом привлечения инвестиций в малоприбыльные секторы экономики являются различного рода льготы и обеспечение благоприятной экономической среды, а также политика невмешательства в управление объектом со стороны частного сектора[21].
Для активизации проектов ГЧП в России можно предложить:
1) разработать концепцию и стратегию развития государственно-частного партнерства и концессионной формы хозяйствования;
2) возложить на существующее министерство (например, Министерство экономического развития Российской Федерации) полномочия и ответственность по разработке законодательства в сфере государственно-частного партнерства и концессионной деятельности и их интегрированию в институциональную и правовую систему государства;
3) внести поправки в законодательство о концессиях, в частности в Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», обеспечивающие баланс интересов государства и бизнеса и не ущемляющие их;
4) развивать институциональную базу для развития государственно-частного партнерства и концессионной формы хозяйствования. Создать или возложить на уже существующий федеральный орган исполнительный власти (службу или агентство), имеющий сеть территориальных управлений, полномочия по практической реализации государственной политики в области государственно-частного партнерства и концессионной деятельности, а также полномочия по обеспечению мониторинга и контроля за деятельностью частного сектора (концессионера). Делегировать независимому институту полномочия осуществления экспертизы эффективности и законности хозяйственной деятельности частного сектора (концессионера) по выполнению условий ГЧП-проекта (концессии);
5) обеспечить минимальные ставки кредитования частного сектора (концессионера) в том числе за счет льготных займов, государственных гарантий и компенсирования выплаты части процентов за пользование заемными средствами.
1.2. Механизмы регулирования государственно-частного партнерства
Важность активного участия государства в процессе модернизации экономики России, в разработке и реализации комплекса мер по стимулированию активного инновационного развития определяется на основании следующих положений.
Во-первых, государство определяет вектор развития национальной экономики в целом и именно оно, в конечном счете, ответственно перед населением за целостную и успешную реализацию политики модернизации. Обязанность государства – всестороннее прогнозирование развития отечественной экономики и принятие неотложных стратегических решений с учетом возможности регресса в ее эволюции.
