А Прохоров - Русская модель управления
В наши дни «неисполнение решений гражданского или арбитражного суда в России — почти правило. Вспомнить хотя бы череду исков обманутых вкладчиков после августа 1998-го. Мало того, что суды тогда руководствовались не законом и не условиями подписанн^хх банками со своими клиентами договоров, а какими-то мифическими соображениями о влиянии состояния банков на экономическое состояние регионов. И отправляли истцов с миром. А та малая толика решений, в которых суд принимал сторону вкладчиков, как правило, просто не выполнялась»205.
203 Безотосн^1й, В. Указ. соч. С 53.
204 См. Русская военная история. - С 126
205 Загородняя Е. Третья недовласгь // Эксперт, 2001 — № 1-2 — С 44
Неправовой характер управления стал краеугольным камнем государственного устройства еще в старомосковские времена. «Вся философия самодержавия у царя Ивана свелась к одно2му простому заключению: „Жаловать своих холопей мы вольны и казнить их вольны же"» . Ослабление правов^хх устоев общественного устройства было прямо пропорционально степени усиления московской государственной власти как ядра русской модели управления. «Исследователи по источникам прослеживают резкую деградацию институтов гражданского общества, прежде всего 2судопроизводства, самосознания своих прав, способности решать свои конфликты без насилия» .
Не случайно в России система управления всегда стремилась сохранять неподконтрольность государственного аппарата законодательству (и, как правило, преуспевала в этом). Это было оправдано не только с человеческой (для безопасности чиновников), но и с государственной точки зрения — ведь чиновникам в нестабильных условиях неизбежно придется принимать и проводить в жизнь незаконные решения. Так что приписываемая Ивану Грозному инструкция судьям: «Судите праведно, дабы наши виноваты не оказались», исполнена глубокого исторического смысла.
Поэтому в краткие периоды либеральн^гх реформ вопрос о неподсудности госаппарата становился ареной ожесточенной борьбы. Так, в ходе судебной реформы 1864 года «создателям новых судебн^хх уставов не удалось пробить один из важнейших демократических принципов: ответственность должностных лиц перед законом, право обжалования действий административных лиц и учреждений. Предавать суду чиновников за их противозаконные действия можно было лишь с утвердительного рразрешения губернаторов; мощная, традиционная российская бюрократия не давала себя в обиду»2 8. Советская власть нашла свой способ вывести администраторов из-под действия закона: ключевые решения принимали партийные органы, не наделенные формальными властными полномочиями. В дополнение к этому длительный период после революции без санкции партийн^хх органов нельзя было п20едать руководителя-коммуниста суду по обвинению в злоупотреблениях и других преступлениях 09.
Другой типичный для русской модели управления способ замены правового регулирования неправовым, но «правильным» — передача полномочий толкования и применения закона так называемым уполномоченным лицам. В самые различные эпохи при переходе к нестабильной фазе системы управления государство поступало одинаково — направляло на места уполномоченных. Для проведения коллективизации — 25 тысяч идеологически подкованн^хх и не стесненных в правах уполномоченн^хх, так называем^хх двадцатипятитысячников. Все советские годы обкомы и райкомы партии ежегодно направляли в колхозы и совхозы уполномоченных для проведения посевн^хх и уборочных кампаний, подъема зяби и т. д.
206 Ключевский В. О Собр соч.. В 8 т Курс русской истории Т 2. — 466 с — С 169
207 Криворотое В Указ соч С. 56.
208 Эйдельман Н Я. «Революция сверху» в России... С. 142
209
См Девятая партийная конференция РКП(б) Протоколы М., 1972.— С. 178
Для проведения банковской реформы в начале перестройки на места были присланы уполномоченные Госбанка СССР. «Уполномоченные призваны контролировать нашу работу. Иначе говоря, присматривать за специалистами»210, — откровенно признавал председатель правления Агропромбанка СССР А. Ободзинцев. «На смену вороху^ 1устаревших циркуляров придут уполномоченные», — удовлетворенно отмечала газета «Правда»21 .
Конечно, можно не согласиться с приведенным выше объяснением повсеместного игнорирования закона и дать другое. Например, что Россия — страна азиатская, и свойственный азиатским странам деспотизм отрицает правовой подход в построении управленческих отношений. Деспотизм отрицает законодательство как таковое, потому что вышестоящим нет необходимости связывать свои полномочия, предоставляя какие-то права подчиненным и ограничивая возможность собственного произвола. Однако этот аргумент далеко не все объясняет.
Во-перв^1х, даже в самых деспотичн^хх восточных странах законодательство, возлагающее на подчиненн^гх только обязанности, а на начальников только права, все-таки предписывает определенный порядок того, как подчиненные должны реагировать на самые дикие приказы начальства. Право и обычай содержат жесткий алгоритм действий по исполнению приказов.
В России же мы этого не видим, потому что у нас как начальники нарушают законы, так и подчинённые игнорируют приказы и инструкции. Для Востока такое положение дел немыслимо -там приказ начальника должен быть исполнен. Если султан посылает чиновнику шелковый шнурок, тот должен этим шнурком удавиться. Как бы исполнялся подобный приказ в России? Оказалось бы, что либо шнурок оказался гнилым, либо он не дошел до адресата, либо приказ не так поняли, либо еще что-то случилось, но чиновник этим шнурком ни за что бы не удавился.
Много писали о том, что жестокость российских законов смягчается их неисполнением. «Как страшно сочетание жестокости приказов с тупой стопроцентной исполнительностью. То ли дело у нас! У нас почти всегда остается лазейка для простого человеческого чувства. Почти всегда приказ — пусть самый дьявольский — ослабляется природным добродушием исполнителей, расхлябанностью, надеждой на пресловутый русский „авось"212.
Для западн^гх обществ необходимо, чтобы в стране все соблюдали закон, предоставляющий права и возлагающий обязанности и на вышестоящих, и на нижестоящих. На Востоке необходимо, чтоб законодательство, не важно писаное или обычное, жестко обязывало всех подчиненн^гх исполнять все распоряжения начальства. Это тоже своеобразный закон.
Положение закона в России совершенно иное. Закон есть, он чем-то похож на азиатский, чем-то на европейский, но важно, что он не исполняется всеми — и начальниками, и подчиненными. «Следовательно, — писал В. О. Ключевский, — главное дело было не в каких-либо законах, а в исконн^хх привычках и условиях жизни, создавших эти привычки»213. Такое состояние правовой
210 Сомов В. Зачем селу свой банк? // Правда, 1987, 7 декабря.
211 Там же.
212 Гинзбург Е С. Крутой маршрут хроника культа личности М Советский писатель, 1990 — 601 с - С 342.
213 Ключевский В О Сказания иностранцев С 109 сферы неизбежно вытекает из дуализма русской модели управления, которая должна быть готова перейти или в стабильное, или в нестабильное состояние. И если в стабильном состоянии надо соблюдать одни правила, а в нестабильном другие, то одни и те же действия в одних случаях поощряемы, а в других наказуемы. В этих условиях о соблюдении какой-то одной системы правил, азиатской или европейской, речи быть не может. Следствием является наплевательское отношение к закону на всех уровнях.
Легче принять новый закон или иной нормативный акт, чем добиться выполнения уже принятого. Поэтому система управления «зашлакована» недействующими законодательными актами. «В стране сейчас действует более 30 000 общесоюзн^гх нормативн^хх актов законодательного и правительственного уровня, причем 85% из них посвящены хозяйственным вопросам. Больше половины из них лишь считаются действующими, а фактически устарели и не применяются на практике»214.
Если бы российское население было законопослушным, то русская система управления не могла бы функционировать, стал бы невозможен переход из нестабильного состояния в стабильное и обратно, поскольку пришлось бы соблюдать закон, ориентированный на какое-то одно состояние. Стране приходится выбирать — или правовое государство и законопослушное население, или возможность нырять из одного режима управления в другой.
И общественное мнение, и сам аппарат управления понимают, что законодательство — отнюдь не священная корова. Нет ничего удивительного в том, что с наступлением очередной нестабильной эпохи принимаются новые законы и подзаконные акты, в котор^хх провозглашается, говоря простым языком, что вот раньше законы были несовершенны и вы все их нарушали, а теперь мы принимаем уже настоящие законы, которые надо будет соблюдать. Мол, игра понарошку прекращается, наступает игра по настоящим правилам. Формулировки нов^хх законодательн^хх и подзаконн^хх актов практически ничем не отличаются от предыдущих, они всего-навсего утверждают, что то, о чем раньше мы говорили, что мы предписывали вам в законах, с сегодняшнего дня будьте любезны соблюдать.
