Роберт Блэквилл - Война иными средствами
«Это типично американский образ мышления, – пишет Сэнгер. – Он слегка озадачивает китайцев и многие другие народы, для которых собственные государственные предприятия являются частью системы национальной безопасности. Они смотрят и не очень понимают, чего Соединенные Штаты хотят добиться, проводя такое различие»[284].
Экономическая помощь
Практика направления помощи – будь то военная помощь, двусторонняя помощь в целях развития или гуманитарная помощь – для получения стратегического влияния представляет собой один из очевиднейших образцов применения геоэкономических инструментов и существует столько же, сколько существует дипломатия. Разумеется, в большинстве своем военная и гуманитарная помощь является геоэкономической исключительно в широком смысле, поскольку эти средства не индивидуализированы (то есть те «военные» или «гуманитарные» доллары, которые получает правительство, можно перенаправить – или пополнить резервы, каковые иначе были бы израсходованы). Уже только поэтому стоит включить военную и гуманитарную помощь (возможно, не в первую очередь) в концептуальные рамки геоэкономики. Но есть и другие причины для подобного включения. Во-первых, существуют исключения из общего правила – случаи, когда военная или гуманитарная помощь предоставляется по геоэкономическим соображениям, выходящим за пределы обычного перераспределения финансовой помощи. Во-вторых, даже когда в ситуациях выделения военной и гуманитарной помощи нет и намека на геоэкономику, эти средства могут использоваться в иных, явно более геоэкономических аспектах государственного управления.
Ряд наиболее показательных и, так сказать, долгосрочных примеров предлагают Соединенные Штаты, которые ежегодно тратят свыше 5,5 миллиарда долларов по программе зарубежной военной помощи. Суммы этой помощи часто вписываются в дипломатические соглашения – например, в соглашения с Израилем и Египтом по итогам кэмп-дэвидских соглашений[285].
Но помимо «сколько» есть не менее важный вопрос «как» – как ведется военное финансирование и каковы мотивы, лежащие в его основе. Россия и Саудовская Аравия недавно доказали, что военная помощь, правильно организованная и доставленная, может обеспечить немалое геополитическое воздействие на другие страны.
Решение Саудовской Аравии в декабре 2013 года выделить Ливану 3 миллиарда долларов опиралось на стремление Эр-Рияда помочь ливанскому правительству в противостоянии с шиитской группировкой «Хезболла». Как писали в прессе, «если богатый покровитель – это все, что требовалось ливанской армии для победы над шиитской военизированной группировкой, то получение 3 миллиардов долларов от Саудовской Аравии может сыграть решающую роль в упрощении сложного местного политического ландшафта»[286]. Что удивительно, этот дар (почти вдвое превосходящий ливанский годовой оборонный бюджет – 1,7 миллиарда долларов) был потрачен на закупку французского оружия и потому «вряд ли принес армии то, в чем она сильнее всего нуждалась», как говорили сторонники и противники «Хезболлы» в Ливане[287]. В любом случае, на достижение результата ушли бы, вероятно, годы[288].
С какой стати саудовцам было соглашаться на далеко не максимальную стратегическую отдачу от своих инвестиций? С той, что ослабление «Хезболлы» не являлось единственной их геополитической целью. Они «явно обеспокоены сохранением влияния „Хезболлы“ и ее вмешательством в гражданскую войну в Сирии», но декабрьский пакет помощи Ливану «также был призван показать США, как смещается военный баланс региона»[289]. Саудовцы, иными словами, совершили, цитируя аналитиков, «тактический развод» с Вашингтоном в знак своего недовольства политикой США в отношении Сирии и Ирана[290].
Армения принадлежала к числу тех стран бывшего Советского Союза, которые, выказав намерение крепить связи с Европейским союзом, подверглись сильному давлению Москвы с 2013 года. Желая сохранить Армению на своей орбите и исчерпав иные средства убеждения, Россия активизировала военную помощь Азербайджану, поставив в том же году почти на 1 миллиард долларов танки, артиллерию и бронетранспортеры; это, естественно, усугубило напряженность, оставшуюся «в наследство» от войны в Нагорном Карабахе в 1988–1991 годах[291]. Вскоре после этого Армения заявила, что не будет подписывать соглашение об ассоциации с ЕС и вступит в Евразийский таможенный союз, который на тот момент объединял Россию, Беларусь и Казахстан[292]. С точки зрения Азербайджана этот эпизод однозначно воспринимался как обыкновенная военная помощь. Не учитывая того обстоятельства, что эта военная помощь потенциально позволяла Азербайджану перенаправить хотя бы часть запланированных военных расходов на другие цели, в сделке обнаруживалось мало геоэкономической логики. Однако с точки зрения Москвы военные расходы на миллиард долларов были экономически эффективным способом дать понять Армении, что ее могут ожидать катастрофические геополитические последствия из-за отказа присоединиться к Таможенному союзу. Потому данный эпизод не только олицетворяет взаимодействие традиционной военно-политической и геоэкономической тактики, но и показывает, каким образом конкретные государства ставят военные действия на службу геоэкономическим интересам.
Гуманитарная помощь, будучи, пожалуй, еще менее интересной формой геоэкономики, чем помощь военная, тоже может принести определенные геополитические дивиденды. Гуманитарная помощь, как правило, оказывается с этакой кризисной скидкой: для принимающих стран, которые оправляются от того или иного бедствия, собственная уязвимость увеличивает геополитическую значимость помощи (или отсутствие оной в некоторых случаях). Это выглядит вполне очевидным. Но изучение ряда наиболее резонансных геоэкономических случаев оказания гуманитарной помощи свидетельствует, что геополитическая «чувствительность» возрастает вовсе не из-за кризиса или стихийного бедствия; наоборот, геополитические ставки повышаются задолго до предоставления гуманитарной помощи. В результате государства не стесняются трактовать гуманитарную помощь как геоэкономический инструмент. В 2013 году на Филиппины обрушился тайфун Хайянь, и усилия по оказанию помощи сотням тысяч лишившихся крова филиппинцев быстро продемонстрировали свой геоэкономический характер[293]. Соединенные Штаты и их союзники не жалели сил, чтобы снова поставить Филиппины – важного игрока в планах США по «развороту к Азии» – на ноги посредством помощи и другой поддержки. Китай, со своей стороны, не забывал о морских спорах с Манилой относительно рифа Скарборо и потому оказывал помощь, как писали, на «пренебрежимом уровне»[294]. Реакция администрации Обамы была геополитически правильной, поскольку позволила укрепить признательность правительства Акино Соединенным Штатам.
Если военная и гуманитарная помощь могут порой различаться в своем геоэкономическом измерении, двусторонняя экономическая помощь (в развитии) лишена подобной двусмысленности. Она не только зачастую является чисто геоэкономической, но и – благодаря новым странам-донорам, приходящим сюда с собственными правилами, – оказывается наиболее интересным типом помощи с позиций геоэкономики. Государственная помощь в развитии (ГПР) достигла рекордного уровня в 2013 году, чему способствовало увеличение расходов на ГПР до 20–30 % в таких странах, как Россия и Япония[295]. С появлением новых доноров профиль государств-получателей помощи тоже изменился. Даже при общем движении объемов помощи к рекордным высотам в 2013 году, совокупная помощь Африке сократилась на 5,6 % за тот же период[296]. Финансовые потоки в ряд государств со средним уровнем доходов между тем усилились – в наибольшей степени это верно для стран наподобие Пакистана, Египта и Индии, которые вдобавок приобрели дополнительную геополитическую значимость. Неизбежно встает вопрос о том, не переориентируются ли потоки двусторонней помощи в целом на стратегические цели, игнорируя развитие как таковое.
Никакая группа стран не олицетворяет собою этот новый класс доноров нагляднее, чем Совет сотрудничества стран Персидского залива (СССПЗ), и не найти лучшего примера геоэкономически мотивированной помощи СССПЗ, чем помощь Египту, где гарантии Совета составили в общей сложности около 40 миллиардов долларов только за последние три года. В промежутке между свержением президента Мубарака в феврале 2011 года и отстранением от власти президента Мурси в июле 2013 года Катар выделил Египту 8 миллиардов долларов, в том числе 4 миллиарда долларов в депозитах Центробанка и 1 миллиард в форме грантов[297]. Катар также обещал выделить дополнительно 18 миллиардов долларов в 2012 году на поддержку туристических и промышленных проектов на средиземноморском побережье Египта в течение пяти лет, однако египетские военные сместили президента Мурси прежде, чем Доха выполнила это обещание[298]. Другие члены Совета не остались в стороне от определения политического будущего Египта. Кувейт, Объединенные Арабские Эмираты и Саудовская Аравия ответили на 8 миллиардов долларов из Дохи в правление Мурси повышением ставки и предложили Египту около 12 миллиардов долларов сразу после свержения президента. (По сообщениям, Кувейт, ОАЭ и Саудовская Аравия предоставили Египту даже более крупный заем: по состоянию на осень 2014 года сумма достигала 20 миллиардов долларов.) Применительно к ОАЭ бюджет на развитие вырос на 375 % в 2013 году.
