Коллектив авторов - Формы и методы государственного управления в современных условиях развития
Содержание исполнительной власти, как известно, включает в себя цели, задачи, управленческие функции, полномочия субъектов исполнительной власти, методы, применяемые ими для оказания управляющего воздействия на объекты управления. При этом именно функции управления (выработка государственной политики, нормативно-правовое регулирование, правоприменительные и правоохранительные функции) определяют сущность исполнительной власти и государственно-управленческой деятельности, посредством которой реализуется эта ветвь власти.
В свою очередь, в повседневной жизни содержание исполнительной власти раскрывается в различного рода конкретных действиях органов исполнительной власти (должностных лиц), иных субъектов государственного управления. Таким образом, многие административисты, в том числе цитируемые нами ранее авторы, справедливо отмечают, что формы управления служат для внешнего выражения реализации целей, задач, управленческих функций исполнительной власти, полномочий субъектов исполнительной власти и применяемых ими методов, а также их конкретных действий.
2. Формы государственного управления используются государственными органами (должностными лицами), специально созданными для осуществления государственно-управленческой деятельности в узком смысле.
К этим органам прежде всего относятся органы исполнительной власти (должностные лица), призванные непосредственно реализовывать цели, задачи и функции исполнительной власти (Правительство Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации).
Формы государственного управления использует Президент Российской Федерации для осуществления своей деятельности. Будучи главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации он в соответствии с Конституцией Российской Федерации наделен широкими полномочиями по реализации ряда важнейших управленческих функций в экономической, социально-культурной и особенно административно-политической сферах (ст. ст. 80, 83, 85, 86–88 Конституции Российской Федерации).
Формы государственного управления, как было сказано ранее, используют также иные исполнительные органы (Центробанк России, Пенсионный фонд Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации и др.), которые не являются органами исполнительной власти, но наделяются юридически властными полномочиями по осуществлению отдельных управленческих функций.
3. Органы исполнительной власти (должностные лица), иные субъекты государственного управления должны использовать только те формы управления, которые соответствуют их компетенции.
Эти формы, как правило, закрепляются в нормативных правовых актах, определяющих правовой статус и порядок деятельности субъектов государственного управления (законах, положениях о конкретных органах исполнительной власти, административных регламентах, устанавливающих процедуры исполнения управленческих функций и оказания государственных услуг и др.)
Сущность этого признака заключается в обеспечении соблюдения принципа законности органами исполнительной власти (должностными лицами), иными исполнительными органами при выборе и применении соответствующих форм управления. Вместе с тем законодательство Российской Федерации предоставляет указанным органам право в пределах своей компетенции самостоятельно по своему усмотрению выбирать ту форму, которая позволит им рационально и эффективно реализовывать свои полномочия в конкретных ситуациях, возникающих в процессе повседневной управленческой деятельности.
Рассмотренные три признака, на наш взгляд, отражают важнейшие стороны сущности категории «формы государственного управления», носят бесспорный характер и их безусловно следует включить в перечень общих признаков этой категории.
Что касается четвертого признака, то с научной методологической точки зрения недостаточно убедительным и противоречивым является распространенное в литературе утверждение о том, что формы управления «это внешне выраженные действия…». Такая формулировка используется в большинстве определений анализируемого понятия. В данном случае наблюдается парадоксальная ситуация. С одной стороны, действия субъектов государственного управления общепринято считать элементами содержания исполнительной власти, управленческой деятельности. А с другой стороны, эти же действия рассматриваются в качестве формы внешнего выражения самих себя?
В этой связи вопрос о выборе наиболее приемлемого базового термина, необходимого для обозначения и раскрытия сущности категории «формы государственного управления» требует специального исследования. В рамках же настоящей статьи мы считаем возможным в качестве рабочего варианта использовать для указанной цели дефиницию «средства».
В русском языке слово «средства» применяется в широком смысле и имеет несколько значений. В данном случае научный интерес представляет следующее его значение. Под «средствами» понимаются орудия, предметы, совокупность инструментов, приспособлений для осуществления какой-либо деятельности.[126]
Дефиниция «средства» в указанном значении имеет много общего с основными значениями использования термина «форма». Этот термин происходит от латинского слова «forma» и в русском языке означает: 1) вид, образ; 2) внешнее очертание предмета, явления; 3) приспособление для придания предмету, явлению того или иного очертания.[127]
В литературоведении, например, слово «средства» применяется для раскрытия понятий повествовательная форма, форма стиха. Так под формой художественного произведения понимается совокупность приемов и изобразительных средств этого произведения.[128]
С точки зрения юридической терминологии, на наш взгляд, в самом общем смысле под средствами внешнего выражения конкретных действий субъектов государственного управления можно понимать совокупность различных инструментов правового, организационного и материально-технического характера. Основываясь на общепринятой в теории административного права концепции о классификации форм управления на «правовые» и «неправовые», можно сделать вывод, что инструментами правового характера несомненно являются административно-правовые акты, административные договоры, иные официальные документы, имеющие юридическое значение. С помощью указанных инструментов находит внешнее выражение большинство действий органов исполнительной власти (должностных лиц), направленных на реализацию правоустановительных, правоприменительных и правоохранительных управленческих функций. К инструментам организационного характера, на наш взгляд, относятся различного рода организационные мероприятия (совещания, пресс-конференции, семинары по обмену опытом, выступления должностных лиц непосредственно перед гражданами и т. д.). В рамках организационных мероприятий субъекты государственного управления осуществляют действия, направленные как на реализацию функций исполнительной власти, так и функций внутриуправленческой деятельности, имеющей вспомогательный характер.
В качестве инструментов материально-технического характера следует, по нашему мнению, рассматривать материально-технические операции (размножение и рассылка документов, аналитические расчеты, материально-техническое обеспечение деятельности органов исполнительной власти и т. д.). Такие инструменты являются средствами внешнего выражения материально-технических действий субъектов государственного управления, направленных, главным образом, на создание необходимых условий для реализации их основных функций.
Таким образом, сущность рассматриваемого общего признака форм управления заключается в том, что эти формы представляют собой совокупность правовых, организационных, материально-технических средств внешнего выражения конкретных действий субъектов государственного управления.
В науке административного права дискуссионным и малоизученным является также вопрос о включении в перечень общих признаков форм государственного управления последствий, которые могут наступить при использовании этих форм субъектами исполнительной власти в своей повседневной деятельности. Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что все виды форм управления вызывают определенные последствия. Они могут быть юридического или иного неюридического характера.
Однако в трудах административистов обычно в целом не затрагивается вопрос о разного рода последствиях как общем признаке форм управления и данный признак не находит отражения в большинстве определений указанного понятия. В научной и учебной литературе внимание, главным образом, уделяется юридическим последствиям. При этом господствует точка зрения о том, что наличие юридических последствий является признаком только правовых форм управления (административно-правовых актов, административных договоров, юридически значимых действий).
