Коллектив авторов - Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)
Специалисты в бюджетное устройство государства помимо звеньев бюджетной системы включают и такие элементы, как принципы бюджетной системы, доходы и расходы бюджетов.[156] Это отчасти получило отражение в законодательстве (гл. 5 БК РФ). Но акцентирование внимания на отдельных характеристиках бюджетных правоотношений при определении содержания бюджетного устройства имело место и в период правовой науки СССР. Например, предлагалось в бюджетное устройство включать состав «внутренних подразделений» бюджета.[157] Впоследствии это наметило расширение понятия бюджетного устройства, конкретизацию его ранее «предлагаемых» элементов. Например, высказано мнение, что бюджетное устройство – основанные на правовых нормах организация, принципы построения бюджетной системы, ее структура и взаимодействие входящих в нее бюджетов относительно формирования доходов и осуществления расходов; способ взаимосвязи элементов бюджетной системы. Бюджетное устройство – внутреннее строение бюджета государства, выражающееся в совокупности бюджетов, взаимосвязь которых определяется государственным, административно-территориальным устройством страны.[158]
Представители экономической теории при анализе бюджетного устройства акцентируют внимание на требованиях, предъявляемых к бюджетам и бюджетной системе;[159] экономических интересах территориальных образований, характеристики которых связаны с содержанием бюджетного устройства;[160] связи бюджетной системы и бюджетного устройства.[161] Некоторые экономисты ограничивают бюджетное устройство государства строго его бюджетной системой.[162] Это, отчасти, совпадает с представлениями о бюджетном устройстве предыдущих периодов финансово-правовой науки, не отражая постепенно сложившиеся тенденции расширения его содержания.
Расширение научных подходов к содержанию бюджетного устройства государства привело к тому, что по сравнению с иными бюджетно-правовыми категориями оно признано наиболее широким. Хотя подходы к сущности бюджетного устройства неоднозначны, специалисты все с большей уверенностью утверждают, что бюджетное устройство государства включает в себя и бюджетную систему, бюджетное регулирование, и бюджетный процесс, иные бюджетно-правовые категории и т. д. Несмотря на то, что в данном случае объединяются элементы, отражающие различные стороны бюджетно-правового регулирования, эти точки зрения, на наш взгляд, не безосновательны, поскольку функционирование бюджетного устройства «обеспечивается» разнородными бюджетными правоотношениями.
Таким образом, существуют различные мнения относительно содержания бюджетного устройства государства. Одни из них носят слишком поверхностный характер, затрагивая одну характеристику рассматриваемой категории, другие, наоборот, неоправданно расширяют ее содержание, при этом должным образом не обосновывая. Единственно, в чем мнение авторов сходится, это обязательное наличие в содержании бюджетного устройства такого элемента, как совокупность различных видов бюджетов. Этот элемент выдвигается единодушно на первое место, является основой соответствующего понятия.[163] Отсюда вывод, которого мы придерживаемся в настоящей работе: бюджет (совокупность бюджетов – бюджетная система) – основополагающий, базовый (но не единственный!) элемент бюджетного устройства, иные его элементы выполняют обслуживающую роль по отношению к бюджету.
Систематизация и анализ сложившихся теоретических представлений о бюджетном устройстве государства позволяют утверждать, что в российской науке, как и нормативном правовом регулировании, отсутствует единый, четко обозначенный, обоснованный подход к определению понятия «бюджетное устройство» и составным элементам его содержания. Ученые традиционно ограничиваются освещением особенностей отдельных финансово-правовых институтов, упорядочивающих бюджетные правоотношения конкретных видов, не затрагивая моменты их тесной взаимосвязи, взаимообусловленности. Однако теоретико-правовая разработанность характеристик отдельных финансовых правоотношений не свидетельствует о формировании концептуального подхода к бюджетному устройству. Российская правовая концепция бюджетного устройства объективно нуждается в формулировании, развитии целостного научно-теоретического подхода, учитывающего различные тенденции функционирования государства.
В зарубежных государствах достигнута большая теоретико-юридическая ясность относительно сути бюджетного устройства. Бюджетное устройство и соответствующие отношения законодательно отрегулированы на достаточно высоком уровне, о чем свидетельствует обзор иностранной литературы.[164] Детально вопросы бюджетного устройства исследованы американскими учеными. Это объясняется тем, что в США активное развитие бюджетной практики в соответствии с усложненным финансово-правовым регулированием началось уже в 1785 г., когда получило распространение распределение бюджетных средств в виде федеральной финансовой поддержки в пользу нижестоящих бюджетов.[165] Исследование особенностей зарубежного бюджетно-правового регулирования показывает, что в государствах, законодательством которых провозглашен принцип самостоятельности территориальных бюджетов, подчеркивающий значение отдельного бюджета для бюджетной и финансовой системы, сложилось довольно высокое качество теоретико-правовых, нормативных основ бюджетного устройства. При этом внимание специалистов к бюджетному устройству напрямую зависит от осознания роли отношений, опосредующих функционирование бюджета, для характеристики государства, установления его правового статуса.
2. Учитывая выводы относительно отдельных характеристик бюджетного устройства, определим особенности его терминологии с точки зрения формирования понятийно-категориального аппарата бюджетного права.
Считается, что научное познание общей и специальной терминологии имеет важное методологическое значение.[166] В науке выделено несколько способов формирования юридических понятий. Первый способ охватывает собственно юридические понятия, прямо относящиеся к юриспруденции и в иных науках не употребляющиеся. Второй способ – возникновение понятий по типу «органических» в различных областях знания, но используемых в сфере права и приобретших статус правовых («консолидированные» понятия). Третий способ касается понятий из других областей знания, не имеющих самостоятельного правового содержания, но получивших значимый для права смысл в связи с употреблением с юридическими категориями («ассоциированные» понятия).[167]
На наш взгляд, «бюджетное устройство государства» относится к «ассоциированным» понятиям. Это объясняется следующими доводами.
Понятие «устройство» самостоятельного юридического содержания не имеет. Оно является общим понятием, употребляющимся и на бытовом уровне. Согласно толковым словарям, устройство – «расположение», «соотношение частей», «конструкция», «установленный порядок», «механизм», «строй».[168] Употребление понятия «устройство» в сочетании с понятиями «бюджет», «государство» «наделяет» его юридическим – финансово-правовым – смыслом, образуя понятие «бюджетное устройство государства». Иными словами, характерные черты юридически устоявшихся категорий определяют финансово-правовой аспект «устройства». Оставляя за ним значения «механизм», «строй», «конструкция», «соотношение частей», «установленный порядок», они ограничивают пределы применения понятия публичным бюджетным механизмом – государственным хозяйством, позволяя относить его к разряду финансово-правовых категорий. Это объясняет предпринятый подход исследования сущности бюджетного устройства государства на основе выявления взаимосвязанных характеристик бюджетного метода ведения государственного хозяйства, а также «строя» – нормативного правового регулирования бюджетного устройства; «конструкции», «соотношения частей» – состава элементов бюджетного устройства; «установленного порядка» – организационно-процедурных основ бюджетного устройства.[169]
Наделение «устройства» финансово-правовым значением выражает «специализацию» понятия. Она обусловлена особым составом и статусом задействованных в данной сфере субъектов (государство, публично-правовые образования, иные субъекты, задействованные в реализации бюджетного устройства), а также взаимосвязью бюджетного устройства и ведения государственного хозяйства, выявленной в предыдущем параграфе. Бюджетное устройство связано с такой характеристикой государства, как нормативное и организационное упорядочение ведения бюджетных «дел» государством, к ведению которого относятся публичные финансы, т. е. бюджетного метода ведения государственного хозяйства.
