Уна Макдональд - Повседневная жизнь британского парламента
Та поправка технически была правильной, поскольку сокращала бремя налогов; оппозиция и «заднескамеечники» не могут вносить поправки к законопроекту об ассигнованиях с целью увеличения налогов. Это правило обусловлено традиционной ролью палаты общин, которая предоставляет, но не предлагает ассигнования, а также ограничением налогов по требованию правительства. Однако это сокращает возможности оспорить законопроект об ассигнованиях, и бывает, что депутатам приходится представлять довольно странные поправки, чтобы выразить свою точку зрения на то, каким образом должен работать тот или иной налог или скидка. Даже если сама поправка как таковая не имеет большого смысла, она может послужить зацепкой для проведения крупных дебатов по вопросу, например, о том, сколько денег уходит на предоставление скидок с налогов и кто получает от этого наибольшую выгоду. Можно проголосовать против предложений правительства, но нельзя изменить законопроект таким образом, чтобы, скажем, увеличение персональных пособий оплачивалось за счет увеличения налогов на доходы от продажи акций или другой капитальной прибыли. Очень трудно представить какую-либо связную альтернативу бюджетной стратегии, которая неизбежно определяет собой повестку дня во время дебатов.
Рамки, в которые загоняют дебаты, и тот факт, что сами эти прения проходят по бюджету, практически не затрагивая вопросы общего уровня государственных расходов и займов, приводят к тому, что парламент никогда не изучает весь груз налогов в целом. Отделение налогообложения от социальных выплат означает, что взаимосвязи между ними внимания не уделяется; например, если чьи-то доходы возрастут, эти люди начнут выплачивать большую сумму налогов, но при этом потеряют право на жилищное пособие или бесплатные школьные завтраки для детей. Такая процедура даже поощряет правительство рассматривать проблему не в целом, а по кускам. Изменения в систему налогов часто вносят по конкретным вопросам, возможно, под давлением со стороны какой-либо заинтересованной группы или для обеспечения успеха на выборах. В результате налоговая система только разрослась.
Отслеживание правительственных расходовБюджет и законопроект об ассигнованиях — только две грани контроля, осуществляемого парламентом над доходами и расходами правительства. В обычную сессию палата тратит 17 дней, где-то с середины марта до середины июля, на рассмотрение финансовых вопросов. Большинство этого времени уходит на бюджет и ассигнования, но сюда же входят прения по Осеннему заявлению и Белой книге государственных расходов; три дня — на дебаты по проекту бюджета, в разное время на протяжении сессии; серия голосований по бюджетным предложениям, в конце рабочего дня, в 22.00; официальная процедура по законопроекту о Государственном фонде, впервые введенном в 1715 году и получившем в XVIII веке прозвище «сборная солянка», а также два дополнительных законопроекта о Государственном фонде.
Законодательство в области предоставления денег правительству проделало долгий исторический путь, прежде чем обрело нынешнюю форму. В XIV веке палата общин просто голосовала, теперь она изучает законопроект. С самого начала палата общин закрепила за собой права на законопроекты о предоставлении субсидий и ассигнований. Палата лордов не могла выдвигать подобных законопроектов или вносить в них поправки, в ее власти было только дать свою санкцию или отказать в ней. Время от времени палата лордов пыталась вырвать эти полномочия у палаты общин, создавая конституционные конфликты (см. главу пятую). Право предоставлять субсидии было в конечном счете закреплено за палатой общин в XX веке. Этим она обязана усилиям, предпринятым администрацией Гладстона в конце XIX столетия, чтобы привести государственные финансы в некое подобие порядка. В XVII и XVIII веках подкуп и коррупция были обычным делом. Например, в XVII веке все налоговые поступления направлялись в налоговое управление казначейства, а затем распределялись между департаментами. «Казна» помещалась в конце Вестминстер-холла, рядом со старой Звездной палатой. Ассигнования (мешки с монетами) выдавались помощникам счетоводов, а «квитанции» имели вид деревянных палочек четырех футов длиной, на которых насечками отмечались тысячи, сотни и десятки фунтов, шиллинги и пенсы, но не фартинги. Палочки делили пополам: одна половина оставалась в казначействе, а другую выдавали в качестве расписки тому, кто приносил деньги, например, таможенным или акцизным чиновникам. Палочки использовались вплоть до их отмены в 1826 году, и, как мы уже знаем, именно из-за них парламент сгорел в 1834 году. Таможенные и акцизные сборы поступали в налоговое управление по средам; по пятницам подводили баланс наличности, заносили его в бухгалтерские книги и представляли начальству. Существовала и «черная книга казначейства», однако не для того, чтобы заносить в нее неплательщиков. В ней излагался текст присяги на латыни, которую приносили казначейские чиновники. Теперь персонал министерства финансов уже не приносит латинских клятв, обязывающих к честной и беспорочной службе; эту процедуру заменила собой «проверка на благонадежность».
В те времена деньги попросту ссыпали в большие сундуки из вяза. Если в сундуках не оставалось места, мешки с деньгами сваливали на пол. Одна из «реформ», предпринятых в конце XVII века, свелась попросту к увеличению замков на сундуках и укреплению дверей! Счетоводы самого казначейства, сводившие дебет с кредитом, запросто могли прикарманить большие суммы денег, несмотря на все свои латинские клятвы, и не упускали ни одного удобного случая, чтобы этим заняться.
Поползновения к реформам возникали после громких скандалов, как, например, в 1667 году, когда палата общин постановила выделить миллионы фунтов стерлингов на переоснащение военного флота накануне второй войны с Голландией, и оказалось, что корабли в плохом состоянии, а моряки умирают с голоду на улицах, не получая жалованья. Флотский казначей сэр Джордж Картерет был признан палатой общин виновным в растрате более трех миллионов фунтов, однако палата лордов эту вину с него сняла. Позднее он был исключен из палаты общин. После этого инцидента палата общин настаивала на том, чтобы любые просьбы о субсидиях, поступающие от правительства, обсуждались в палате на правах комитета с ведением протокола и чтобы только палата общин (а не палата лордов) могла предоставлять деньги королю.
Этих реформ оказалось недостаточно для борьбы с продажностью и некомпетентностью. Почти сто лет спустя в счетах по расходам на оборону имелась двадцатилетняя задолженность, а чиновники могли воспользоваться процентами с государственных средств, переводимыми на их собственные банковские счета, решая на свое усмотрение, когда оплачивать государственные заказы или выдавать жалованье. Такие злоупотребления казенными деньгами привели к учреждению в 1757 году Государственного фонда: счета всех правительственных департаментов были сведены воедино и переданы в Английский (государственный) банк для покрытия в нужное время.
Но и это не решило проблему. Крупные суммы денег по-прежнему куда-то пропадали; например, в 1806 году канцлер казначейства доложил, что 455 миллионов фунтов попросту исчезли. Тогдашний главный казначей Томас Стил мог присвоить кое-что из этих денег; впоследствии его уличили в злоупотреблении государственными финансами. Но парламент начал осознавать, что казначейству нельзя доверять в распоряжении денежными запасами страны, не установив за ним никакого надзора. Специальный комитет, учрежденный в 1807 году, рекомендовал создать новое ревизионное бюро, независимое от казначейства, которое рассматривало бы все финансовые дела правительства и представляло парламенту ежегодный отчет. Потом разразилась война. Рекомендации специального комитета были осуществлены только в 1866 году: в результате одной из административных реформ Гладстона возник Департамент финансового контроля и ревизий, возглавляемый главным ревизором — чиновником, назначаемым палатой общин, независимым от казначейства.
Однако с самого начала казначейство забрало себе власть над системой государственного контроля. Главный ревизор очень скоро стал человеком казначейства, в счетах отражалось менее половины расходов правительства, а внимание парламента обращали только на ненужные и экстравагантные траты. Правительство стремилось вернуть себе контроль над собственными расходами и не допускать парламент к принятию решений в этой области. В 1984 году Департамент финансового контроля и ревизий был заменен Государственным бюро по аудиту, чиновники которого входят в персонал палаты общин.
Сегодня система такова: доходы от налогообложения направляются в правительственные департаменты из Государственного фонда, куда поступают все налоги и прочие доходы и откуда делаются все выплаты правительственным департаментам. Помимо этого фонда существует также чрезвычайный фонд для непредвиденных расходов; закон ограничивает его объем 2 % от всех разрешенных ассигнований за прошлый год. Выплаты из Государственного фонда могут производиться только в соответствии с парламентским актом — законопроектами об ассигнованиях. Осенью правительственные департаменты представляют счета распределения за предыдущий финансовый год, чтобы показать, как именно были потрачены предоставленные деньги. Средства, не истраченные за один финансовый год, обычно нельзя переносить в следующий, а надлежит вернуть в Государственный фонд. Государственное бюро по аудиту и Комитет по государственному бюджету проверяют и удостоверяют эти счета, однако их надзор несколько ограничен. В других странах Государственное бюро по аудиту исследует эффективность правительственных расходов; например, если правительство хочет оздоровить и оживить спальные районы столицы, аудиторы озаботятся результатами, а не простой проверкой того, что деньги были потрачены по назначению.
