Максим Братерский - Экономические инструменты внешней политики и политические риски
В. Баласубраманьям и его соавторы показали, что прямые зарубежные инвестиции обеспечивают более впечатляющий экономический рост в экспортно-ориентированных странах и имеют меньший эффект в странах, чья экономика нацелена на внутренний рынок[25].
Известно также, что экономический эффект от прямых иностранных инвестиций зависит от соотношения объема прямых иностранных инвестиций к местному ВВП. Чем больше иностранных инвестиций уже сделано, тем меньше эффект от новых инвестиций[26],
или, по той же логике, для достижения того же экономического и политического результата с каждым разом нужно делать все большие по объему инвестиции.
Наконец, в третьей модели влияния прямых иностранных инвестиций на поведение зарубежных государств акцентируется влияние иностранных инвестиций на устойчивость авторитарных режимов в развивающихся странах. В случае инвестиций в государственный сектор экономики, контролируемый местным правительством, зарубежные инвестиции лишь усиливают существующий политический режим, так как расширяют его базу получения доходов. В случае направления инвестиций в частный сектор, не контролируемый правительством напрямую, инвестиции играют двоякую роль: с одной стороны, расширяют налоговую базу правительства, с другой – перераспределяют экономическое влияние и, следовательно, политическую власть в стране в пользу тех групп населения и элиты, которые связаны с этими инвестициями[27]. Идея подобного влияния состоит в создании внутри экономики и общества зарубежного государства неких относительно свободных анклавов, которые с течением времени будут расти и способствовать изменениям в местном политическом режиме в направлении демократизации, уважения прав человека внутри страны и норм международного права во внешней политике.
Механизм контроля над объектами и объемами прямых инвестиций за рубеж состоит из нескольких элементов: правительство государства-донора может запретить своим компаниям инвестировать в ту или иную страну (например, в рамках экономических санкций). Одна из форм такого запрета, используемая в американской практике, – внесение той или иной страны в список стран, поддерживающих терроризм (такие действия находятся в рамках полномочий государственного секретаря, делегированных ему президентом США). Правительство может запретить инвестировать в некую страну даже иностранным компаниям, пригрозив лишить их доступа к американскому рынку. В случае компаний с государственным участием (нетипично для США, но широко распространено в Европе, России, КНР, Индии) правительство действует через своих представителей в советах директоров компаний и может обходиться без публичной процедуры наложения запрета.
Другой элемент контроля правительства над направлением и объемом частных инвестиций отечественных компаний за рубеж – это официальное или неофициальное стимулирование инвестиций в ту или иную страну. Официальный способ – предоставление государственной поддержки для инвестиций в некую страну путем, например, предоставления государственных гарантий через экспортно-импортный банк или другие финансовые системы. Неофициально поток инвестиций регулируется путем консультаций представителей политического руководства страны с руководством компаний – потенциальных инвесторов. Государство может поддержать проведение тех или иных инвестиционных форумов, политики могут высказаться в пользу тех или иных проектов. В случае США существенную роль играет деятельность Бюро по экономическим вопросам, международным финансам и развитию Госдепартамента США[28]. Госдепартамент также издает «Коммерческий путеводитель по странам»[29], который является авторитетным изданием для американских инвесторов. Они могут не прислушаться к рекомендациям Госдепартамента по инвестированию в ту или иную страну, но почти наверняка прислушаются к совету Госдепартамента не инвестировать. Наконец, прямые инвестиции обычно связаны с экспортом технологий, а в этих случаях американскому инвестору необходимо получить экспортную лицензию в US Department of Commerce, Bureau of Export Administration, Export Counseling Division. Лицензия будет предоставлена только в тех случаях, когда правительство США будет уверено, что данные инвестиции не противоречат интересам национальной безопасности страны.
2.2. Кредитование зарубежных государств
Экспорт капитала в зарубежные страны принимает формы не только инвестиций, но и кредитов, причем кредиты выдаются и зарубежным компаниям, и государствам. Именно этот аспект международного кредитования – кредитование зарубежных государств – является политизированным, так как подобные кредиты предоставляются в соответствии с внешнеполитическими приоритетами государства-кредитора.
Кредитование зарубежных правительств из частных или государственных источников существует уже сотни лет. Оно, в отличие от кредитования частного бизнеса, имеет две существенные особенности. Во-первых, предоставление кредита зарубежному правительству всегда является политическим решением правительства страны-кредитора, даже если технически кредит предоставляется частным финансовым учреждением. Во-вторых, существует проблема выплаты кредита. Государства отличаются от частных компаний тем, что не могут обанкротиться. С одной стороны, этого не может произойти, потому что теоретически государство может расплатиться за кредит своей собственностью (территорией, озерами, горами и т. д.), в юридическом плане это означает, что государство всегда остается теоретически платежеспособным, но с другой – невзирая на тяжелое финансово-экономическое положение, государство-должник сохраняет политический суверенитет и заставить его заплатить юридически невозможно. Времена «дипломатии канонерок» давно прошли, а международное право не предусматривает механизмов, обязывающих суверенное государство платить. Государство может объявить мораторий на платежи по внешнему долгу, даже дефолт, и сделать с этим ничего нельзя. Аргумент, согласно которому государство должно платить по кредитам с целью сохранить доверие инвесторов, чтобы не быть изгнанным с международного кредитного рынка, также несостоятелен. Исследования этого вопроса показали, что «плохая» кредитная история государства не является непреодолимым препятствием для его будущих заимствований[30]. Государства, объявляющие дефолт, страдают от перебоев в международной торговле, от объявленных против них санкций, довольно часто испытывают внутренний политический кризис, но необратимых критических последствий для них не наступает.
Эти особенности кредитования зарубежного государства составляют существенный политический аспект в принятии решений о таком кредитовании.
Политическое вмешательство в вопросы кредитования зарубежных правительств принимает разные формы и проводится в разных контекстах. В США можно выделить несколько политико-экономических ситуаций, в которых американское государство активно вмешивается в вопросы кредитования зарубежных правительств.
Кредитование ключевых для внешней политики страны государств. Пример: СССР и Россия 1980—1990-х годов. Как правило, правительство страны-кредитора предоставляет кредиты по межгосударственной линии и рекомендует своим банкам предоставить также частные кредиты.
Кредитование с целью решить некие крупные проблемы национальной и мировой экономики. Пример: политика американской администрации в 1970-х годах по стимулированию кредитования американскими банками слаборазвитых стран. В то время нефтедобывающие Арабские страны стали размещать в американских банках свои доходы от возросших цен на нефть, а американская экономика находилась в рецессии и не могла «переварить» эти средства. Администрация Дж. Форда рекомендовала своим банкам использовать эти средства для кредитования правительств слаборазвитых стран. Такая политика помогла американским банкам сохранить и упрочить свои позиции на мировом финансовом рынке, а американская администрация получила дополнительные рычаги воздействия на многие государства «третьего мира».
Участие государства в процессе возврата (или списания) кредитов.
В конце 1980-х годов выяснилось, что многие слаборазвитые государства не способны выплачивать (а иногда и обслуживать) полученные ими в 1970-е годы американские кредиты. В 1989 г. министр финансов СШАТ. Брэдли выступил с планом решения этой проблемы. Его суть состояла в списании долгов, которое осуществлялось путем передачи (продажи) «плохих» частных кредитов международным финансовым институтам (Всемирному банку и МВФ), в результате чего основные финансовые потери переносились с частных американских банков на налогоплательщиков стран – участниц МВФ[31]. Администрация США активно участвовала в переговорах по реструктуризации советского и российского внешних долгов.
