Максим Федоренко - Русский гамбит генерала Казанцева
Виктор Германович Казанцев, понимая важность и специфику своей государственной миссии, отмечал: «Свою роль как Полномочного представителя Президента России в Южном федеральном округе вижу в закреплении федерализма на территории округа, обеспечении устойчивого, простого, высокоэффективного управления им. Особо хочу подчеркнуть: мы не реформируем, а нормализуем отношения по разграничению полномочий Федерального центра и субъектов Федерации. И делаем это исключительно правовыми средствами. Имею в виду процесс приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством нормативно-правовых актов субъектов России. Строится он по таким направлениям:
— устранение разногласий в основных законах субъектов — конституциях, уставах;
— приведение в соответствие законодательства в области местного самоуправления;
— приведение в соответствие нормативно-правовых актов в области миграционной политики, налогового и бюджетного регулирования.
Проблема значительно сложнее, чем кажется на первый взгляд. Дело в том, что кроме законов в субъектах принимается огромное количество постановлений руководителями субъектов и руководителями городов и районов, муниципальных образований. Все они нуждаются в конкретной нормативно-правовой оценке, что, безусловно, лежит в сфере деятельности органов юстиции. Во взаимодействии с этими органами мы будем и впредь постоянно осуществлять контроль за развитием ситуации — с тем, чтобы обеспечить одинаковое воздействие законов на реализацию прав и свобод граждан России».
В программном документе Южного федерального округа — Заявлении «О взаимопонимании, мире и межнациональном согласии в Южном федеральном округе» отмечалось: «Участники совещания поддерживают позицию Президента Российской Федерации В. В. Путина в вопросах формирования единого правового пространства, приведения конституций и законодательных актов субъектов Федерации в полное соответствие с Конституцией Российской Федерации и российским законодательством».
Практическая работа по формированию единого правового пространства в округе в аппарате полпреда была начата уже в июле 2000 года — с первых дней создания окружных структур органов прокуратуры и юстиции. А в апреле 2001 года по инициативе В. Г. Казанцева для планового контроля над приведением законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством была создана рабочая группа по координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, которую возглавил заместитель полпреда Николай Слепцов.
Только в 2000–2001 годах и за несколько первых месяцев 2002 года органами юстиции и прокуратуры было выявлено более полутора тысяч (!) нормативно-правовых актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В соответствие с законами страны был приведен основной массив региональных нормативных актов, регулирующих вопросы государственного устройства, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, выборного законодательства, экономического развития субъектов Южного федерального округа. Так, в Ставропольском и Краснодарском краях, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Северная Осетия — Алания, Ростовской и Волгоградской областях были приняты противоречащие федеральному законодательству нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в сфере экономической деятельности. В Астраханской области, Кабардино-Балкарской Республике и Республике Северная Осетия — Алания имелись нарушения федерального законодательства при заключении международных договоров и соглашений.
К 2003 году в основном были приведены в соответствие конституции и уставы субъектов, входящих в округ. Только в Кабардино-Балкарии было приостановлено действие 28 норм Конституции республики, противоречащих Конституции Российской Федерации. Как показывает анализ, нормативно-правовые акты субъектов Федерации, противоречащие федеральному законодательству, можно условно разделить на две группы. В первую входят те, что изначально были приняты с юридическими дефектами. Во вторую — получившие такие дефекты в результате последующей деятельности федерального законодателя. Это характерно, например, для нормативно-правовых актов в налоговой сфере, которые подвержены наиболее частому изменению и влекут за собой изменения в региональном законодательстве.
Принципиально важно было поддержать устойчивость государства путем повышения легитимности органов государственной власти и местного самоуправления. В рамках решения этой задачи предстояло заняться обеспечением выполнения избирательного законодательства на местах. Ведь в течение 2000–2002 годов в субъектах, входящих в округ, проводились выборы властей самого различного уровня. А в ходе выборных кампаний выявилось немало проблем — начиная с формирования избирательных комиссий, выдвижения кандидатов, финансирования подготовки и проведения выборов, информационного обеспечения кампаний, заканчивая организацией голосования, подсчета голосов и ответственностью за нарушение избирательных прав граждан. Это проблема двуязычия в выборном законодательстве (Республика Адыгея, Республика Северная Осетия — Алания). Это различные подходы к решению проблем обеспечения представительства этнических групп в законодательных органах (Республика Адыгея, Республика Дагестан).
По поручению полпреда рабочая группа проанализировала блок избирательного законодательства всех субъектов, входящих в округ. Результаты анализа были направлены в законодательные (представительные) органы республик, краев и областей, а также в органы прокуратуры. В некоторых случаях принимались меры прокурорского воздействия.
Важной задачей была реализация на практике положений Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» в части формирования Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Федерации. Положительные тенденции такой работы отмечались в республиках Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Краснодарском крае, Астраханской, Волгоградской и Ростовской областях. Вместе с тем неблагополучное положение складывалось в Республике Ингушетия. Здесь, наоборот, наблюдались правовой сепаратизм, противодействие органов государственной власти республики приведению местного законодательства в соответствие с федеральным. Причиной этого стала своеобразная психология «ревизионизма», сложившаяся в Ингушетии при президенте Р. Аушеве, когда вместо мобилизации сил и средств на выполнение принятых решений их пытались ревизовать на всех уровнях управления, начиная от республиканских до городских и сельских. Так, заместитель министра юстиции республики считал некорректными… приказы министра юстиции России. Другой пример: глава Сунженского района выполнял постановление правительства республики не через месяц, как оно того требовало, а через… три. Здесь надо сказать, что с 1995 года Президентом России было издано шесть Указов о приостановлении действия указов президента Республики Ингушетия и постановлений правительства республики, как противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Трудно найти отрасль законодательства России, которая бы не нарушалась в связи с принятием ингушскими властями республиканских нормативных актов. Это касалось несоблюдения требований Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса, законодательства о конкуренции и монополистической деятельности, налогового законодательства…
Так, в течение трех лет экс-президент Республики Ингушетия Р. Аушев издал 41 указ, в той или иной мере направленный на проведение экономических реформ. Двадцать четыре из них… противоречили федеральному законодательству, потребовалось вмешательство прокуратуры, чтобы привести все в соответствие. В то же время документы прокурорского реагирования, направленные президенту, в Народное собрание и в правительство республики, рассматривались несвоевременно или не рассматривались вообще. Верховным судом республики исковое заявление прокурора на несоответствие федеральному законодательству закона «О Съезде народов Ингушетии» рассматривалось, например, более пяти месяцев, а по закону «О выборах Президента Республики Ингушетия» — около четырех месяцев. В нарушение Бюджетного кодекса Российской Федерации законами о республиканском бюджете не принимались статьи о предельном уровне заимствований, объеме государственного долга и годовой сумме расходов на его обслуживание. Парламентом республики не утверждалась программа заимствований, не контролировался их объем.
