Юрий Пивоваров - Русская политика в ее историческом и культурном отношениях
О падении последнего и о «ничтожестве» правительства в свое время точно писал А. Авторханов. — «Изумительную операцию произвел Брежнев … над Косыгиным. Он его попросту политически кастрировал …Октябрьский пленум ЦК (1964) разделил власть Хрущева между Брежневым (партия) и Косыгиным (правительство) с тем, чтобы в будущем эти две должности не находились в одних руках … Брежнев обошел это решение, взяв на себя должность председателя Президиума Верховного Совета СССР … Брежнев составил новую Конституцию так, что забрал многие прерогативы исполнительной власти, которыми пользовалось правительство по старой, сталинской Конституции, присвоив их законодательной власти — Президиуму Верховного Совета СССР. Но все-таки Верховный Совет может только законы издавать, а проводить их в жизнь должна исполнительная власть. Это как бы автоматически возвращало Косыгину власть как председателю Совета Министров, которую только что отнял у него Брежнев как глава законодательной власти. Чтобы это предупредить, в ст. 132 новой Конституции было предусмотрено создание в составе Совета Министров СССР "постоянного органа" в виде Президиума Совета Министров СССР, но без уточнения его взаимоотношений с председателем Совета Министров СССР. Только в ст. 136 была сделана оговорка, что компетенция вновь созданного органа будет определена будущим "Законом о Совете Министров СССР". Когда такой закон приняли 5 июля 1978 г., выяснилось, что отныне в СССР руководит правительством не отдельная личность, а коллектив. В ст. 17 Закона об этом коллективе сказано: "Для решения вопросов, связанных с обеспечением руководства народным хозяйством, и других вопросов государственного управления в качестве постоянного органа действует Президиум Совета Министров СССР в составе Председателя Совета Министров, первых заместителей и заместителей". Что тут речь идет о "коллективном председателе", сказано в следующих двух статьях — в ст. 28 говорится, что Президиум решение принимает большинством голосов его членов, а в ст. 29 говорится, что Председатель Совета Министров "обеспечивает коллегиальность в работе Совета Министров СССР". Самая большая привилегия главы правительства, согласно той же статье, — председательствовать на заседаниях, координировать работу хозяйственных министерств и "принимать в неотложных случаях решения по отдельным вопросам государственного управления" (Правда. 6.07.1978). Эта последняя оговорка лучше всякого комментария демонстрирует, что официальный глава правительства существует … в СССР только номинально. Председателем стал коллектив в лице Президиума Совета Министров СССР, в который входят по крайней мере четыре представителя "днепропетровской мафии"…» (Авторханов А. Сила и бессилие Брежнева: Политические этюды. Франкфурт-на-Майне, 1978. С. 50–51).
Смысл этого авторхановского текста не в описании того, как Брежнев «съел» Косыгина. А в том, что Власть не может мириться с потенциальными конкурентами. И в России правительство — всегда «исполнительная власть» при Власти. Слегка меняются лишь технологии, с помощью которых составляется такая диспозиция. Да и то в общем и целом даже технологии схожи.
В нашей Российской Федерации самостоятельного правительства тоже нет. «Силовые» министерства (и МИД) напрямую подчинены Президенту, остальные — под контролем Администрации. Вновь правительство — функционально, а не «субстанциально».
Кроме того, власть создает ЧК и для того, чтобы делом занимались люди, менее пораженные болезнью коррупции. «Традиционные» министерства, «традиционная» бюрократия, как правило, коррумпированы донельзя. В ЧК особый подбор людей, с упором на тех, в чьей репутации позорных пятен поменьше. В начальство же выводят (зачастую) лично близких, личных знакомых и облеченных доверием самой Власти.
Адекватное понимание русской политики невозможно и без учета темы «унитаризм — федерализм». Здесь Россия тоже представляет собой особый случай. При этом необходимо отметить, что именно относительно данного вопроса существует, наверное, самая большая путаница. Господствует мнение: до 1917 г. Россия была унитарным государством, после Революции формально-федеративным, на практике же — жестко-централизованно-унитарным, постсоветская Россия строит федерацию, но пока не очень успешно.
В действительности за свою более чем тысячелетнюю историю Россия «попробовала» различные способы властной самоорганизации. Однако нередко оказывалось, что наше прошлое становилось настоящим. Так, российский федерализм 90-х гг. XX столетия напоминает «Московскую федерацию» конца XV в. (эпоха Ивана III). Это тоже была разноуровневая федерация, т. е. субъекты федерации не являлись равноправными (и «равнообязанными»), а Центр (Власть) заключал договоры с участниками союза («federatio» (итал.) - союз). Затем, уже во времена Империи Царство Польское, Великое княжество Финляндское, казачьи области, среднеазиатские ханства, кочевники (нынешних Казахстана и Калмыкии) имели существенную (в разных объемах) самостоятельность в управлении, в религиозных, образовательных, культурных вопросах. Кстати, разные системы администрации существовали в европейских и сибирских губерниях. В первой половине 90-х годов прошлого века РФ напоминала также «Киевскую федерацию» Х-ХII вв.
Трудно назвать совершенно формальным и советский федерализм. Так, например, распад СССР далеко не случаен, он не есть только следствие ошибок или близорукой позиции союзного руководства (это было, но не было решающим фактором). Под покровом вроде бы декларативного федерализма формировались новые нации, со своим национальным самосознанием, государственническими инстинктами, волей к самоуправлению и самоорганизации (у прибалтийских народов все это было и ранее). В конечном счете, нельзя отрицать и определенной самостоятельности республик и в доперестроечное время. Элементы реального федерализма мы находим и в 20-е годы, и в хрущевско-брежневском периоде.
Говоря о современном российском федерализме, следует подчеркнуть его традиционную разноуровневость и, в то же время, традиционную замкнутость на Центр (Власть). Договоры между субъектами и Центром в эпоху Ельцина не были чем-то чуждым духу федерализма (в его российском варианте). Только так и возможно в рамках «самодержавной политической культуры». Только так и возможно «примирить» властецентричность русской цивилизации и, видимо, имманентные ей элементы федерализма.
Один из важнейших вопросов строительства федеративного государства в России (пока весьма спорный, неясный и, по всей видимости, трудно разрешимый) состоит в том, какое количество субъектов оптимально. Исторически предлагалось несколько способов решения этой проблемы. Петр Великий разделил Россию на 8 губерний, в состав которых входило 50 воеводств. Кстати, сами эти губернии вышли из военных округов его старшего брата царя Федора Алексеевича. Павел Пестель — стопроцентный враг федерализма — предлагал поделить Россию на 10 областей, куда бы входило 50 губерний. Никита Муравьев — автор первого классически федералистского проекта российской Конституции — полагал необходимым ликвидировать губернское (областное) управление, построить федеративную Россию из 13 держав, в свою очередь состоящих из 569 уездов. Известно, что в окружении П.А. Столыпина вынашивались планы по разделению России на 11 округов, каждый из которых включал бы в себя определенное количество губерний.
Что касается большевиков, то они в начальный период своего владычества прямо пошли по схожему пути. — «Большевистское правительство … создало весной 1918 года крупные территориально-административные образования под именем областей. Их было выделено шесть, с несколькими губерниями в каждой и полуавтономным статусом. Такими областями были: Москва с девятью прилегающими губерниями; Уральская, сосредоточенная вокруг Екатеринбурга; "Коммуна трудящихся Северного Края", охватывающая семь губерний со столицей в Петрограде; Северо-Западная, расположенная вокруг Смоленска; Западно-Сибирская с центром в Омске и Центрально-Сибирская вокруг Иркутска».
Таким образом, этот вопрос волновал умы как сторонников федерализма, так и приверженцев унитаризма. Это означает, что он действительно требует решения. Но какого? Более традиционного, когда области входят в округа и постепенно отдают им часть своих властных полномочий? Или на повестке дня стоит реализация модели Никиты Муравьева? — Последнее, конечно, менее вероятно. Поднять руку на более чем двухсотлетнее губернскообластное управление России (в 1775 г. ввела Екатерина II)? Кто решится?
