Сергей Кара-Мурза - Неполадки в русском доме
«Революция гунна» входит в свою завершающую стадию.
Декабрь 2003г.
Сухие корни административной реформы
Реальная и публичная политика – разные вещи. Публичные заявления политиков призваны оправдать реальные действия – ссылками на волю Бога, народа, трудящихся, а в последнее время принципами демократии, рынка или иных подобных идолов. Как правило, власть стремится, однако, не допускать полного разрыва между ритуальными заявлениями и реальными целями – так, чтобы активная часть общества могла «читать между строк» и понимать смысл происходящего. Полное непонимание таит в себе много рисков.
Сейчас власть начала очередную “административную реформу”, и люди ломают голову: что за этим кроется? Ведь система управления государством – колоссальная и сложная машина, которая складывается исторически. Машина эта изучена плохо, всякая ее перестройка сопряжена с опасностью сломать что-то важное. На такую перестройку власть решается только в том случае, если она вызвана крайней необходимостью.
Почти всегда это необходимость такого рода, о которой нельзя сказать прямо и открыто. Причины, которые приводятся в оправдание реформы, удивительно однообразны, мы их слышим двадцать лет и они давно никого не трогают. Мол, машина управления перестраивается для придания ей большей эффективности, демократичности и прозрачности, а также якобы для сокращения разбухшего чиновничьего аппарата. Обычно перед такой реформой этот аппарат какое-то время поливается грязью в СМИ (мол, произвол, некомпетентность, коррупция и пр.).
За последние полвека мы видели две больших административных реформы. Первую пытался провести Н.С.Хрущев, и ее цель была понятна – сломать всю систему государственности “мобилизационного социализма” (“сталинизма”). Сопротивление этой программе ставило перед Хрущевым и вторую задачу – разрушить его базу в госаппарате. Видимо, эта вторая задача быстро стала главной, что и определило внешне нелогичный характер многих изменений в сфере управления (например, замены отраслевого управления хозяйством на территориальное или разделение партийных органов на городские и сельские). Подрыв государственной системы был остановлен снятием Хрущева с должности, но он успел сломать ряд важных механизмов управления и запустить гибельные процессы (в частности, образования местных и национальных номенклатурных кланов).
Более основательно повел дело М.С.Горбачев. Уже с 1987 г. все его действия в административной сфере представляли собой целостную программу разрушения советской государственности. Параллельный подрыв хозяйственной системы и мощная идеологическая программа парализовали всякую возможность сопротивления госаппарата. Мы видим, какую цену пришлось заплатить за ту административную реформу – развал СССР, паралич хозяйства, огосударствление мощного преступного мира, затяжные войны. Например, война в Чечне была “сконструирована” в ходе реформы власти и управления 1988-1991 гг.
Шаги той реформы казались необъяснимыми. Шли непрерывные слияния, расчленение и ликвидация ведомств. Один только КГБ испытал пять-шесть “перестроек”. Шли внешне бессмысленные кадровые перестановки. Управление хозяйством было парализовано: ради “упрощения” была ликвидирована иерархическая отраслевая структура, а ради “сокращения штатов” уволены 593 тыс. управленцев среднего звена. Это на время уничтожило всю информационную систему управления страны.
Уничтожению нашей “империи зла” помогло и то, что разрушение госаппарата заставило партийные органы отключиться от политики, пытаясь хоть в какой-то степени компенсировать паралич управления через связи с местными парторганизациями. Когда толпы восторженных энтузиастов шли в 1991 г. разгонять райкомы и горкомы, это пушечное мясо “демократии” даже не понимало, что сидящие там люди три года чудом связывали разорванные нити управления и спасали от полного краха системы жизнеобеспечения и охраны порядка.
В эпоху Ельцина это “реформирование” продолжилось, и к предыдущим причинам прибавилась одна очень весомая – на каждом этапе перехода к рынку стало так много прилипать к рукам реформаторов, что они были вынуждены создавать хаос просто в целях личной безопасности. Административная реформа – самый надежный способ спрятать концы в воду.
Перетасовка кадров достигла такой интенсивности, что один министр ухитрился за весь срок своих полномочий ни разу не ступить ногой во вверенное ему министерство (ходил такой миф). Начальниками главков становились люди, не имевшие ни малейшего представления о той отрасли, куда они попали. На совещаниях они высказывали самые странные суждения – хоть стой, хоть падай.
Но больше всего поражала во всей этой вакханалии живучесть государственного инстинкта в наших чиновниках. Вроде бы назначались проверенные, повязанные круговой порукой коррупции люди. Нет! Чуть-чуть войдут в курс дела, поговорят с людьми – просыпается в них какое-то смутное чувство, и начинают они сопротивляться реформе, ищут лазейки. Кто селу пытается помочь, кто транспорту, как-то перехитрить Чубайса и соглядатаев из МВФ.
Что же побудило начать очередную перетряску? Пока что на этот вопрос связного ответа нет. Даже околокремлевские политологи теряются в догадках, бормочут что-то невнятное. Надо устранить из аппарата людей, верных “семье”? Таких почти не осталось, да и не стоило из-за этого такой огород городить. Надо сломить сопротивление консерваторов, мешающих окончательному утверждению либеральных ценностей? Никто этим ценностям не мешает, ибо никто даже не знает, в чем они заключаются.
А главное, невозможно понять, что и в какую сторону изменится оттого, что ведомство Швыдкого будет теперь называться не министерством, а агентством культуры. Он так же, как и раньше, увлечен телевизионным шоу-бизнесом и, наверное, так же, как раньше, мечтает сплавить за границу коллекцию Балдина.
Некоторым правдоподобием обладает предположение, будто нанесение очередного удара по госаппарату – это примирительный жест в сторону космополитической бизнес-элиты и ее покровителей. Они давно щелкают зубами на чиновников, которые, дескать, творят произвол и обирают бедных олигархов. Е.Ясин даже грозил В.В.Путину: “События вокруг ЮКОСа – это шаг к победе бюрократии над бизнесом… Это шаг от управляемой демократии к полицейскому государству… До недавнего времени казалось, что президент стоит над схваткой, что ему для равновесия нужны две стороны – либералы и государственники. Теперь стало ясно, что это не так, по крайней мере, в данный момент. И выбор его очевиден”.
В ненависти к государству и чиновнику заходится и А.Н.Яковлев: «Говорят, теперь у нас стабильность. Боюсь, что эта „стабильность“ – синоним „реставрации“. Как „укрепление государства“ – синоним „укрепления бюрократии“. Ведь очевидно, что чиновничество, всевластие которого было подорвано уже с началом перестройки, сегодня берет реванш, снова становится безраздельным хозяином положения. Мне кажется, ставка на бюрократию – большая ошибка президента Путина… Не знаю, может быть, Путин думает, что бюрократия – это надежная „партия“, верное воинство, так он заблуждается. Чиновник всегда был первый предатель, ему переметнуться в другой лагерь – что улицу перейти… Опыт и интуиция мне подсказывают: если кто и погубит все, что было сделано доброго за последние 15 лет, а в конечном счете и страну, так это наш чиновник».
Но версия, что на В.В.Путина давят олигархи и демократы, все же хилая. Кто-кто, а олигархи прекрасно уживаются и с бюрократами, и с коррупцией. От них больше страдает мелкая сошка, а ее интересы в этой реформе никак уж не просматриваются. Даже напротив – передача обязанности потрошить карманы среднего класса частным фирмам (вроде страховых компаний и новых ЖЭКов) обещает быть пострашнее произвола чиновников.
Возникает даже подозрение, что вся эта административная перетряска затеяна вообще без всякой сверхзадачи – просто из реформаторского рвения. За 15 лет изменение всего устоявшегося стало высшей ценностью. Человек, получив кабинет в Кремле, считает просто неприличным и даже опасным не предложить программу какой-нибудь глубокой перестройки.
Если так, можно было бы принять эту волну за сравнительно безобидный рецидив горбачевско-ельцинского похода против государства и пересидеть его. Однако методы реформы оснований для такого оптимизма не дают. Ведь нередко метод оказывается губительнее цели.
Доктрина нынешней власти предполагает резкое сокращение функций государства (уход от “государственного патернализма”). Эти функции якобы должен взять на себя частный бизнес и “гражданское общество” (то есть само население). Но ни бизнес, ни граждане рвения не проявили, и власть решила просто ликвидировать свои функции путем ликвидации структур. Нет структуры – нет проблемы!
