Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)
Территориальный состав РСФСР, конституционно зафиксированный в 1978 г., не менялся потом до самого 1991-го. Советская Россия делилась на:
16 АССР – Башкирская, Бурятская, Дагестанская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карельская, Коми, Марийская, Мордовская, Северо-Осетинская, Татарская, Тувинская, Удмуртская, Чечено-Ингушская, Чувашская и Якутская;
6 краев – Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский и Хабаровский;
49 областей – Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Горьковская (в 1990 г. ее переименовали в Нижегородскую), Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калининская (в 1990 г. ее переименовали в Тверскую), Калужская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Куйбышевская (в 1990 г. ее переименовали в Самарскую), Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Читинская и Ярославская;
2 города республиканского подчинения – Москва и Ленинград;
5 автономных областей, входивших одновременно в состав краев: Адыгейская – в составе Краснодарского края, Горно-Алтайская – в составе Алтайского края, Еврейская – в составе Хабаровского края, Карачаево-Черкесская – в составе Ставропольского края и Хакасская – в составе Красноярского края;
10 автономных округов, также входивших в состав края и областей: Агинский Бурятский (АБАО) – в составе Читинской области, Коми-Пермяцкий (КПАО) – в составе Пермской области, Корякский (КАО) – в составе Камчатской области, Ненецкий (НАО) – в составе Архангельской области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) (ТАО) – в составе Красноярского края, Усть-Ордынский Бурятский (УОБАО) – в составе Иркутской области, Ханты-Мансийский (ХМАО) – в составе Тюменской области, Чукотский (ЧАО) – в составе Магаданской области, Эвенкийский (ЭАО) – в составе Красноярского края и Ямало-Ненецкий (ЯНАО) – в составе Тюменской области.
Всего 88 субъектов Федерации (16) и административных территориальных единиц (72)[37].
3. Итак, в позднесоветский период (до «перестроечных» реформ) главами регионов РСФСР – автономных республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов – являлись первые секретари региональных партийных комитетов.
Обычно эти должности занимали кадровые партийцы, то есть люди, прошедшие школу партийной (комсомольской[38] и собственно партийной) работы, руководившие партийными организациями предприятий, районов и городов и т. д., работавшие «рядовыми» и вторыми секретарями региональных комитетов. У многих партийному этапу карьеры предшествовал хозяйственный, к примеру, директорство, многие чередовали партийные посты с хозяйственными и государственными (советскими). Бывали и исключения. Так, Первым секретарем в моем родном Красноярском крае в 1969–1972 гг. был Владимир Долгих, до избрания работавший Директором стратегически важного Норильского горно-металлургического комбината, а прежде занимавший исключительно инженерно-технические и инженерно-административные должности[39]. (Его сменил Павел Федирко (1972–1987 гг.), затем в крае «секретарили» Олег Шенин (1987–1990 гг.) и Геннадий Казьмин (1990–1991 гг.). Все трое были кадровыми партийцами, у каждого имелся и определенный хозяйственный опыт.)
Первые секретари избирались на комитетских пленумах на безальтернативной основе. Кандидатов представляло («рекомендовало») Политбюро[40]. Статусы партийных комитетов и первых секретарей регулировался внутренними правилами КПСС, не только формальными, но и неформальными (в редакциях Устава партии 1934 и 1952 гг. закреплялось, что на пленумах избираются первые и вторые секретари, в редакции 1961 г. первые секретари отдельно вообще не упоминались[41]). Первые секретари становились членами или кандидатами в члены ЦК, а также депутатами Верховных Советов СССР или РСФСР (если, конечно, они не были ими до избрания)[42]. Партийные главы Московской и Ленинградской областей, Москвы могли входить в состав Политбюро (Президиума) ЦК, параллельно занимать посты секретарей ЦК.
Горбачев, к слову, в 1970–1978 гг. был Первым секретарем Ставропольского Крайкома партии, с 1970 г. регулярно избирался депутатом Верховного Совета, а с 1971-го – членом ЦК. (В 1978 г. он стал Секретарем ЦК, в 1979-ом – кандидатом в члены Политбюро, в 1980-ом – членом Политбюро).
Вторыми по значению были советские (собственно государственные) должности.
В АССР избирали Верховный Совет (сроком на пять лет, как и Верховные Советы СССР и РСФСР и прочие Советы), высший орган государственной власти, который в свою очередь выбирал свой Президиум, постоянно действующий орган, «коллегиального президента», и назначал Совет Министров, правительство. У автономной республики было два советских руководителя – Председатель Президиума Верховного Совета и Председатель Совета Министров. При этом премьер считался главнее. Также депутатами избирался Председатель Верховного Совета, однако он не имел никаких даже номинальных политических полномочий и выполнял исключительно технические функции (вел заседания и пр.).
Краевые, областные, городские (в городах республиканского подчинения) и окружные Советы (Советы депутатов трудящихся в 1936–1977 гг., Советы народных депутатов с 1977 г.) конституционно наделялись статусом местных (а не высших) органов государственной власти. Ни президиумов, ни председателей у этих Советов не было (избирались лишь председатели сессий Советов). Правительств «нереспубликам» также не полагалось. Совет формировал свой Исполнительный Комитет – постоянно действующий орган, организовывавший работу Совета и одновременно выступавший своего рода эрзацем правительства (исполком был подотчетен как своему Совету, так и Совету Народных Комиссаров, Совету Министров РСФСР). Таким образом, у края (области, города республиканского подчинения, автономной области, автономного округа) советский руководитель был один – Председатель Исполнительного Комитета Совета.
Статусы государственных органов и должностных лиц определялись Конституцией и законодательством РСФСР[43], конституциями и законами АССР. Формально председателей президиумов Верховных Советов, Советов Министров, исполкомов Советов избирали/назначали депутаты. А на практике – отбирали, согласовывали, выдвигали и фактически назначали партийные органы. Названные посты по общему негласному правилу могли занимать как кадровые партийцы, так и представители хозяйственно-административной (директорской) элиты и пр.[44] Советские руководители в обязательном порядке включались в составы бюро региональных партийных комитетов. Председателей Советов Министров и исполкомов очень часто в порядке повышения переводили на должности первых секретарей, но вовсе не обязательно в тех регионах, в которых они работали прежде.
Совмещение постов первых секретарей, и, к примеру, председателей Советов Министров или исполкомов Советов, не практиковалось.
Партийное и советское руководство регионов было составным элементом цельной вертикали власти, централизованной властной структуры, подчас даже излишне централизованной[45].
Партийно-советская (номенклатурная) система формирования руководящих кадров была довольно эффективной, люди проходили хорошую «школу», исключалось попадание «наверх» случайных некомпетентных деятелей. Другое дело, что продолжением ее несомненных достоинств стали столь же несомненные недостатки. Закрытость системы создавала предпосылку для ее закоснения и загнивания, причем очень быстрого.
При Сталине номенклатура обеспечивала реализацию «больших проектов»: модернизацию страны и подготовку ее к новой мировой войне, Победу, послевоенное восстановление, достижение сверхдержавного паритета с США. Она идеологически мотивировалась и часто ротировалась, подчас крайне жесткими репрессивными методами, что позволяло поддерживать довольно высокий уровень дисциплины и ответственности. Со времен «оттепели» террор как метод руководства был отвергнут. Но Хрущев продолжал политику «больших проектов».
И у него хватало воли устраивать ротации, «тонизировать» номенклатуру. Пусть все это нередко выглядело пародийно. А в брежневское время система стала работать чем дальше уже не столько на развитие, «производство будущего», сколько на поддержание стабильности.
В том числе путем сохранения всевозможных status quo. Это в итоге обернулось, с одной стороны, «геронтократией», а с другой, отрицательной кадровой селекцией. Следом за качеством кадров начало падать и качество управления, власти. Постепенная, но неуклонная утрата идеологической мотивации и моральное разложение довершали эту удручающую картину[46].
