Владимир Фортунатов - Кто и куда ведет Россию? От харизмы до маразма
Подчинение исполнительной власти (правительства) законодательному органу (Государственной думе) предусматривал в своем проекте реформирования государственного строя России еще М. М. Сперанский (1809). В дореволюционный период правительство полностью формировал царь. Государственная дума безуспешно добивалась формирования правительства из числа думских деятелей, создания «ответственного министерства», то есть правительства, ответственного перед Думой.
В России с 1993 г. правительство формировалось Президентом без учета результатов выборов в Государственную думу. Лишь кандидатура на пост Председателя Правительства выносилась по Конституции Президентом на утверждение Государственной думы, а все остальные члены правительства назначались его указами. Современная Государственная дума в отличие от думы дореволюционной не может вызвать министра на свои заседания и потребовать ответа на конкретные вопросы. Нет в современной России и каких бы то ни было отработанных и эффективных процедур общественного контроля за деятельностью исполнительных органов, чиновной бюрократии.
В большинстве развитых демократических государств председатель правительства, министры, иногда правительство в полном составе еженедельно бывают в своих парламентах на «днях вопросов и ответов». Автору довелось находиться на гостевой трибуне во время заседания датского фолькетинга в апреле 1993 г. Из 149 депутатов в зале было чуть больше десятка плюс спикер, хотя по регламенту в «день вопросов и ответов» (в то время это была среда) достаточно присутствия одного депутата. В день нашего посещения фолькетинга почти все датское правительство (более 20 человек) вместе с премьером находилось в зале.
По предложению Президента РФ Д. А. Медведева в России в 2009 г. предполагается впервые заслушать отчет правительства, что должно стать конституционной нормой. Как раз через 200 лет после проектов М. М. Сперанского.
• Создание динамичного, современного государственного аппарата, формируемого на конкурсной основе и подконтрольного представительным органам и общественности.
Попытка М. М. Сперанского ввести экзамены для чиновников стала одной из причин его политического падения. В советское время номенклатурный управляющий слой формировался высшим партийным руководством. В настоящее время ключевые посты в государстве могут занимать лишь назначенцы Президента РФ при активном участии Администрации Президента РФ. Требования к чиновникам, принципы и содержание государственной службы определяются российским законодательством. По общему убеждению, чиновничество остается вне контроля со стороны общества.[85]
• Демократичность и открытость законодательного процесса в правовом государстве обеспечивается через множество форм.
В дореволюционной России на следующий же день публиковались полные стенографические отчеты заседаний Государственной думы. В 1989–1990 гг. в СССР проводились прямые телевизионные и радиотрансляции из залов заседаний Съездов народных депутатов и Верховных Советов. В ряде стран предусмотрена возможность для граждан присутствовать на заседаниях парламентов. Обычной практикой во многих странах является предварительная публикация вариантов законопроектов в прессе и обсуждение их с участием общественных объединений и граждан. В современной российской Государственной думе существует практика проведения парламентских слушаний. Депутаты иногда участвуют в телевизионных дебатах, выступают перед избирателями и т. п.
Недостижимым идеалом, к которому следует стремиться и о котором необходимо знать, является принцип свободного доступа к официальным общественным документам, действующий в Швеции по закону с 1766 г.! Шведский «принцип гласности» основывается на том, что свободный доступ к официальным документам (без грифа секретности) имеют не только шведские граждане, но и иностранцы. При этом не нужно сообщать цель ознакомления с документами и можно оставить в тайне свое имя. Доступными являются не только официальные протоколы или решения властей, но и частная переписка чиновников, касающаяся их профессиональной деятельности. Даже письма, посланные на домашний адрес чиновника или политика, должны быть достоянием гласности. Открытость и прозрачность процесса принятия решений шведы считают важным условием функционирования демократического общества. Такой подход позволяет контролировать деятельность политиков и чиновников, сокращает вероятность коррупции, облегчает работу общественных организаций и средств массовой информации, дает гражданам возможность оказывать влияние на процесс принятия политических решений.
Сделать законодательный процесс «прозрачным» и общедоступным для участия всех желающих вряд ли когда-то удастся в силу существующих противоречий интересов, позиций, мнений. С психологической и технической точек зрения преодолевать спорные моменты более эффективно лучше «за закрытыми дверями», в парламентских комитетах и комиссиях. Многие соглашения достигаются в так называемых «кулуарах». В переводе с французского это означает «коридор» (помещения в парламенте, других общественных местах для отдыха, неофициальных встреч и т. д.). В политической жизни в кулуарах решаются многие вопросы.
В США кулуары, где депутаты парламента могут общаться с посторонними, называются «лобби». Лоббизм является специфическим институтом политической системы, представляющим собой механизм воздействия частных и общественных организаций – политических партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов и т. п. (так называемых групп давления) на процесс принятия решений парламентом. Лоббизм используется для получения бюджетных ассигнований, финансовых дотаций, мест в парламентских комитетах и т. д. Он возник в США и рассматривается американским обществом как форма учета интересов различных групп населения. С 1946 г. лоббистская деятельность в США регулируется федеральным законом.
В современной России лоббизм существует, но не легализован.
• Независимость суда и прокуратуры считается одним из важнейших условий существования правового государства.
В России в рамках судебной реформы 1864 г. независимость судей окружных судов обеспечивалась их пожизненным назначением на должность и высоким жалованьем. Назначение производил министр юстиции. В современной России федеральные судьи, состав Верховного, Конституционного и Арбитражного суда, а также кандидатура прокурора предлагается Президентом, но утверждается Государственной думой. Многие считают, что судебная власть в России полностью зависит от власти исполнительной.
Демократический характер судебной власти обеспечивается путем общественного контроля, характерной особенностью которого является гласное судопроизводство. Для действительно демократического суда обязательными считаются следующие принципы.
• Презумпция невиновности.
• Необратимость закона.
• Сомнения – в пользу обвиняемого.
• Добровольное признание вины нуждается в доказательствах.
• Один свидетель – не свидетель.
• Нельзя быть судьей в собственном доме.
• Обязательное право граждан на судебную защиту.
• Каждый гражданин имеет право рассчитывать на помощь суда в деле защиты своих прав, чести и достоинства.
• Неправомерные действия властей могут быть обжалованы в судебном порядке.
Правовое государство обязательно включает в себя эффективную исправительно-трудовую систему. Российские исправительно-трудовые учреждения в силу своих традиций, материально-технической оснащенности, роли в них организованной преступности слабо выполняют свое предназначение – перевоспитание оступившихся людей.
В России проблемы становления правового государства настолько очевидны, что они могут быть представлены даже в форме таблицы (табл. 14). По каждой горизонтальной строчке написано множество статей, книг, что избавляет автора от необходимости вдаваться в подробности.
Таблица 14. Проблемы становления правового государства в современной России
Серьезной проблемой для России остается правовой нигилизм большей части простых россиян и руководителей разного уровня. Положительным явлением можно считать регулярные телепередачи, в которых либо в живой форме представляется работа судов в современных условиях, либо разъясняются многие важные правовые проблемы. Но правовая культура россиян по-прежнему оставляет желать лучшего.
Наряду с правовым нигилизмом не менее серьезной является проблема преступности. В 1990-е гг. криминализация экономики приняла чудовищные размеры. По оценкам некоторых специалистов, в конце 1997 г. количество предприятий, принадлежащих преступному капиталу, колебалось между 40 и 60 тысячами, мафия косвенно управляла 37 российскими биржами, владела 55 % промышленного капитала и 80 % акций, имеющих право голоса. Она напрямую контролировала 40 тыс. промышленных предприятий, среди которых 1500 государственных предприятий, 449 банков и вся золото-алмазная промышленность. Преступный мир – параллельно с государством – являлся самым крупным сборщиком налогов, только в отличие от него делал это куда более эффективно (за гарантируемую «безопасность» надо платить, и вряд ли находилась солидная фирма, 10–20 % доходов которой не уносил бы рэкет).[86]
