Сергей Андреев - Федерализация Украины
Причем следует особо подчеркнуть, что в указанном процессе нет ничего необычного. Более того, в исторической ретроспективе именно процессы, аналогичные рассматриваемому, обычно приводили к появлению мошных жизнеспособных культур, базирующихся на тесным образом интегрированных культурных составляющих. Да и вообще, чем в принципе может являться относительное этносоциокультурное целое, именуемое современным обществом, как не своеобразной равнодействующей богатой «палитры» неповторимых этнокультурных «тонов»?
Тем естественнее выглядит на этом фоне процесс стихийной консолидации народа Украины. Иной вопрос, что, как и любой стихийный процесс, последний крайне неустойчив. Придать же ему устойчивую форму протекания можно лишь в случае, если мы уясним: наиболее перспективный для Украины путь развития, пролегающий из ее реального прошлого в ее реальное будущее, то есть предполагающий последовательное движение по пути социального мира и прогресса – это путь этносоциокультурной консолидации.
Достичь же такой консолидации можно лишь в случае, если мы хотя бы в этом вопросе проявим такт, предусмотрительность и твердое стремление следовать общепризнанным в цивилизованном мире нормам этносоциокультурного общения...
Национальный институт украинско-российских отношений (НИУРО), 9 января 2001 г.: http://www.niurr.gov.ua/ru/publication/culture/lanov_integration.html
Владимир Золоторев
Плюс регионализация всей страны
После выборов все-таки придется что-то делать с полномочиями местных властей
Мировая практика не без оснований свидетельствует о том, что мнение, согласно которому люди лучше любого бюрократа знают, как им жить, соответствует действительности. Точно так же и верно то, что местные проблемы за счет местных денег будут решены лучше, если ими будут заниматься непосредственно заинтересованные в их разрешении люди. Та же практика показывает, что богатые страны, как правило, имеют очень развитое местное самоуправление. Обобщая, можно выразить формулу «пользы» местного самоуправления – оно позволяет государству (как общественной организации) быть адекватным в постановке задач и их решении.
Что мешает?
Местное самоуправление», «права регионов» и т. п. всегда были наименее понимаемыми и наименее изученными политическими вопросами. Это не случайно – значительная часть Украины вообще никогда не была знакома с местным самоуправлением, для другой ее части всякое самоуправление закончилось с приходом советской власти и истреблением тех, кто сейчас мог бы рассказать, как все это было устроено. Добавим сюда «государственно-строительный угар» начала 90-х, в ходе которого в обществе (и особенно среди бюрократии) было сформировано убеждение, что только сильная центральная власть в состоянии решить проблемы Украины. Кстати, теперь уже можно совершенно точно сказать, что десятилетняя практика «тащить и не пущать» не создала сильной (то есть эффективной) государственной власти и загубила всякую местную инициативу. В конце концов, европейское самоуправление обязано феодализму, американское вообще было первичным по отношению к центральному правительству. А тут и феодализма-то по-настоящему не было (кроме западных областей), не говоря уже обо всем остальном.
Поэтому главным препятствием «регионализации» является простая проблема: в Украине она всегда будет проводиться «сверху». Иначе говоря, с чего бы это вдруг киевским бюрократам делиться властью с провинциалами? Второй момент, который следовало бы отметить, – это то, что в одной проблеме «регионализации» сосредоточено как минимум три: местное самоуправление, федерализм (т. е. права больших регионов, включая законодательные и судебные права) и региональная организация государственной власти. Это совершенно разные вопросы, требующие различных подходов и стратегий. Третий, очень важный момент: центральная власть толком не знает, сколько, когда и для чего ей понадобится власть? Поэтому и передать в регионы ей, собственно говоря, нечего. Кроме того, не нужно пояснять, что центральная власть – такая же абстракция, как партия власти и пр. Она центральна до тех пор, пока имеет некий общий интерес по отношению к регионам. Интерес этот ситуативен, как ситуативен и состав участников, предъявляющих такой интерес. И последнее – как ни странно, в самих регионах (за редкими исключениями) население не очень-то одобряет расширение региональных прав. Оно понимает такое расширение как увеличение возможностей для самоуправства местных бюрократов. Мифов вокруг региональных вопросов существует у нас не меньше, чем вокруг всего остального. Главный – если «разрешить» региональное самоуправление, то власть получат «плохие». Надо понимать это так, что региональные начальники чем-то хуже киевских. Между тем киевлян среди центральной «элиты» совсем немного. Почти вся она родом из «плохой» и «неправильной» провинции.
Что происходит?В Украине практически нет территории, с которой бы у центральной власти не возникали политические проблемы. Причина этих проблем проста – форма существования местной власти любого уровня. Собственно, любой местный начальник– царь и бог на своей территории. Возвращаясь к вопросу о «передаче власти на места», можно сформулировать ответ – и, таким образом, передавать в регионы нечего. У них и так все есть. Точно так же, как и киевская власть, региональная все может, если хочет, а легенды о том, что она чего-то не может, обычно появляются тогда, когда для деятельности нет прямого интереса. Только если центральная власть, оправдываясь, кивает на парламент, Москву или Вашингтон, то местная кивает на Киев.
Проблема здесь не только в том, что полномочия регионов плохо описаны юридически. Прежде всего проблема в том, что они ситуативны. Никаких правовых (то есть вызванных пониманием самостоятельной ценности правил игры) механизмов, позволяющих прогнозировать поведение властей разного сорта, не существует.
Судьбы большинства региональных администраторов однотипны. В лучшем случае, администратор перебирается в Киев, но, как правило, «попадает под раздачу» во время какого-либо конфликта. Подчеркну, что подавляющее большинство конфликтов такого рода можно назвать внутриадминистративными. Они вызваны либо «жадностью» местных начальников (как правило, задним числом узнающих о том, что на то, что они считали своим, претендует кто-то из «центра»), либо ошибочной ориентацией внутри «партии власти». «Региональный» аспект в большинстве случаев появляется «для отмазки». На моей памяти только один конфликт (между Одессой и областью) имел не только личную и корпоративную, но и правовую основу. Положение дел, при котором никто толком не знает, что можно, а чего нельзя (и кому что можно), приводит ко всем известным болезням местного начальства – синдрому «последнего дня» и административному параличу. В первом случае чиновник стремится как можно больше прибрать к рукам, во втором – старается не сделать ничего лишнего (в области своих непосредственных обязанностей). Обычно обе болезни связаны и протекают одновременно.
Особой статьей проходит город-герой Киев. Город представляет собой кладбище плохих и страшно дорогих товаров и точно таких же услуг. Я уверен, что единственная причина «успеха» Киева – закон о столице, по которому предприятия оставляют в городской казне львиную долю своих налогов. Статус единственного места в стране, где «решаются вопросы» (по крайней мере, так кажется тем, кто хочет их решить), побуждает предприятия регистрироваться в Киеве. В результате количество денег в столице никак не отвечает реальной рыночной ситуации. Возникает своеобразный «порочный круг богатства». Получивший небольшую взятку мелкий чиновник выходит попить кофе. Он съедает отвратительный пончик, зажаренный в масле, которое залито во фритюрницу ещев прошлом тысячелетии, и запивает его бочковым кофе. Пена просто невероятна. Взятки хватает как раз на то, чтобы оплатить это сомнительное удовольствие. Кафе, где он сидит, платит сумасшедшую арендную плату и дает кучу взяток ради того, что– бы торговать в центре города. Центр города считается престижным местом, так как там живут и питаются «бизнесмены» и чиновники, которые много платят за пончики. Хозяину кафе все равно, что он продает. Будучи неуверенным в завтрашнем дне, он всю прибыль направляет себе в карман. Плату за аренду и расходы на взятки он «отбивает» за счет иен. Чтобы кушать дорогие пончики и пить бочковой кофе, чиновник берет взятки и т. д. Итог: рыночные сигналы искажаются. Экономическое поведение основных субъектов экономики, размешенных в Киеве, исходит из ложных предпосылок. Представления чиновников о действительности (в том числе и манипулирующих валютными курсами, устанавливающими банковские нормы и т. д.) лежат крайне далеко от реальности. Зараза распространяется на всю страну.
