Максим Братерский - Экономические инструменты внешней политики и политические риски
В 1999 г. специальный комитет конгресса под председательством республиканца Кристофера Кокса из Калифорнии подготовил доклад о связи китайских военных с деятельностью китайских компаний в США. (Комитет был основан в 1988 г. для изучения путей попадания в КНР американских ракетных и космических технологий.) Позднее комитет занимался также вопросом китайского шпионажа в ядерных военных лабораториях США. В докладе по этому вопросу был сформулирован вывод, что в США действует более 3 тыс. китайских фирм, многие из которых связаны с китайскими военными, и что с их помощью, а также с помощью научных контактов и культурного обмена КНР осуществляет военно-промышленный шпионаж в США.
Другой доклад по этой же тематике, выпущенный летом 1999 г., был подготовлен Комиссией Дейча, названной так по имени ее председателя, бывшего директора ЦРУ Дж. Дейча[8]. В своем докладе Комиссия Дейча уделила много места развитию положений предыдущего доклада о том, что КНР использует американский финансовый рынок как для финансирования военных и гражданских расходов китайского правительства, так и для маскировки своих усилий по похищению американских технологий, имеющих отношение к безопасности страны. Комиссия пришла также к заключению, что Комиссия по ценным бумагам (Securities and Exchange Commission (SEC) – главный регулятор финансового рынка США) не сумела обеспечить эффективный мониторинг коммерческой деятельности КНР в США. В докладе кроме этого было выдвинуто предположение о возможности применения финансовых санкций в отношении китайских компаний в США.
Из развернувшейся в результате публикации доклада дискуссии между председателями комиссий Кокса и Дейча и SEC родилась общая идея о выработке механизма, который мог бы отсечь «плохие» компании от американского финансового рынка. Любая компания, привлекающая деньги американских инвесторов, согласно требованию регулятора, обязана раскрывать перед инвесторами достаточно полную информацию, касающуюся рисков, связанных с инвестициями в ее деятельность. В 1970— 1980-е годы понятие «материальные риски», связанные с инвестициями, было расширено и стало включать риски, вызываемые религиозными и экологическими факторами, а также профсоюзами. Комиссия Дейча призвала SEC расширить понятие материальных рисков еще больше и включить в него политический риск санкций со стороны американского правительства в результате политически неправомерного поведения компаний. Логика предложений комиссии была такова: если иностранная компания действует вразрез с национальными интересами США, то она может подвергнуться наказанию со стороны американского правительства, а это, в свою очередь, повлечет потерю денег американскими инвесторами, вложившими в эту компанию средства. Следовательно, инвесторы должны быть предупреждены о возможных рисках (раскрытие информации компанией), а компания должна нести ответственность за ту информацию, которую публикует или скрывает. Комиссия не остановилась на предложении обязать компании раскрывать полную политическую информацию об их деятельности. Основным в этом докладе стало предложение наделить национального директора по борьбе с распространением оружия массового уничтожения (ОМУ) полномочиями лишать доступа на американский финансовый рынок компании, связанные с финансированием разработок ОМУ.
Следующим шагом в формировании американской политики, ограничивающей доступ нежелательных компаний на американский финансовый рынок, стала работа Комиссии по расследованию влияния двусторонних американо-китайских торгово-экономических отношений на национальную безопасность США. Эта комиссия заказала Институту Кейси (названному в честь бывшего директора ЦРУ У. Кейси) доклад «Прозрачность финансовых рынков и безопасность: связь между американо-китайскими отношениями в области безопасности и финансовыми рынками США (Capital Markets Transparency and Security: The Nexus Between US – China Security Relations and America’s Capital Markets)». Доклад был опубликован в 2002 г. и содержал следующие предложения конгрессу США. Во-первых, обязать SEC требовать от иностранных компаний, размещающих свои бумаги в США, информацию об их деятельности в странах, против которых США ввели санкции. Во-вторых, обязать Казначейство выяснять, не связаны ли китайские или другие иностранные компании с распространением ОМУ или ракетных технологий, и передавать эту информацию SEC и инвесторам, включая государственные пенсионные фонды и других институциональных инвесторов. В-третьих, через конгресс запрещать тем иностранным компаниям, которые находятся в «черном списке» Госдепартамента США, размещать свои бумаги на американском рынке.
В 2002 г. обеими палатами конгресса был принят Закон «О мире в Судане». Среди четырех требований, изложенных в нем, было требование прекратить финансирование суданской инфраструктуры добычи и переработки нефти из американских источников. В первоначальной версии Закона содержалось еще более жесткое требование: президенту предлагалось воспользоваться своими полномочиями и запретить всем компаниям, прямо или косвенно связанным с добычей и транспортировкой суданских нефти и газа, привлекать американский капитал.
Еще один механизм, регулирующий доступ иностранных компаний на американский финансовый рынок, был создан в 2004 г. в виде Офиса глобальных рисков безопасности (Office of Global Security Risk) в рамках SEC. Это учреждение определяет список иностранных компаний, чья деятельность повышает «глобальные риски безопасности» и тем самым увеличивает материальные риски инвесторов. Компании, зарегистрированные на американских биржах, обязаны сообщать инвесторам, работают ли они в странах, которые включены Госдепартаментом США в список стран, поддерживающих международный терроризм[9]. Формально это требование объясняется угрозой для репутации и стоимости акций компании, которую создает работа компании в странах с повышенным риском.
В последние годы в рамках регулирования доступа на свой финансовый рынок США воспрепятствовали нескольким известным компаниям в их финансовой деятельности в США.
В 1997 г. российский «Газпром» под давлением американских властей был вынужден отказаться от размещения своих облигаций в США. Группа влиятельных сенаторов на заседании Банковского комитета сената обвинили «Газпром» в инвестициях в Ливию и Иран, находившихся в «черном списке» Госдепартамента, и призвали отозвать гарантии Экспортно-импортного банка американским поставщикам «Газпрома», а также запретить «Газпрому» привлекать частный капитал из США.
Чуть позже российская «Татнефть» была вынуждена отказаться от размещения своих ADR (American Depositary Receipt – расписка на иностранные акции, депонированные в банках США) в США по тем же причинам.
В 1999 г. китайская государственная нефтяная компания China National Petroleum Company, активно работающая в Судане, создала дочернюю фирму PetroChina для проведения IPO на 10 млрд долл, на Нью-Йоркской фондовой бирже (NYSE). Формально PetroChina никак не была связана с Суданом, но этот маневр никого не обманул. В результате политического давления со стороны американских законодателей и профсоюзов китайцам пришлось снизить объем IPO почти в 4 раза.
В 2002 г. канадская нефтяная компания Talisman Energy, оперирующая в Судане, была вынуждена перенести размещение своих облигаций из Нью-Йорка в Европу.
1.2. Регулирование размещения суверенных фондов на национальном рынке
Во второй половине 2000-х годов благодаря стремительному росту цен на энергоносители и продолжению роста экономик КНР и других стран Азии многие государства сформировали государственные инвестиционные фонды, или суверенные фонды (Sovereign Wealth Funds, SWF). Цель таких фондов состояла как в стерилизации избыточной денежной массы, которую не может переварить экономика страны, так и в обеспечении материальной базы для роста благосостояния населения.
На конец 2007 г. под управлением суверенных фондов находилось около 2,5–3 трлн долл.[10] Крупнейшими из них являлись эмиратский Abu Dhabi Investment Authority (ADIA), под управлением которого находится 875 млрд долл., сингапурский госфонд Government of Singapore Investment Corporation (GIC), управляющий активами на сумму более 330 млрд долл., государственный Инвестфонд Норвегии (320 млрд долл.), китайский China Investment Corporation (200 млрд долл.). Объемы российских фондов на 1 марта 2008 г. составили: Резервного фонда – 127,81 млрд долл., Фонда национального благосостояния – 32,22 млрд долл. Если учесть и другие инвестиционные фонды, контролируемые государствами, то их объем составит около 10 трлн долл. (см. табл. 2).
Первые суверенные фонды появились в нефтедобывающих странах Персидского залива в 1960-х годах и в первые десятилетия вкладывали свои средства в основном в американские государственные ценные бумаги и американские банки в качестве депозитов. Позже, в 1970—1990-х годах, на рынок стали выходить инвестфонды из Восточной Азии, и суверенные фонды расширили сферу своих интересов на покупку пакетов акций ведущих компаний мира. Одним из первых фондов, купивших крупные доли в западных компаниях, стал самый старый суверенный фонд Kuwait Investment Agency (Инвестиционное агентство Кувейта), имеющий пакет акций компании Daimler с 1969 г. и ВР с 1986 г.
