Владимир Якунин - Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития
В Латинской Америке преобладают проекты по расширению и реконструкции автодорог, правительства часто стимулируют привлечение частного капитала. Они используют для этого меры гарантирования минимального дохода (Чили, Колумбия, Мексика) и ограничения конкуренции на связанных участках (Колумбия)[209].
В Восточной Азии новое строительство составляет примерно 2/3 от общего объема проектов в сфере платных дорог с частным участием в капитале. Правительственные органы имеют большое присутствие в деятельности этих компаний посредством участия в капитале, предоставления ссуд, гарантий и субсидий.
На африканском континенте платное дорожное строительство с участием частного капитала сконцентрировано в основном в Северной Африке и ЮАР. Большинство проектов в этом регионе реализуются в форме краткосрочных контрактов на управление построенными или реконструированными платными дорогами.
Что касается России, то здесь можно отметить общую нестабильность и неуверенность. Минтранс России колеблется между моделями развития концессионных отношений, возникающих при эксплуатации платных дорог. Пока нет единого понимания, что это должно быть: договор аренды, договор по оказанию услуг со стороны эксплуатанта, классическая концессия по схеме «строительство-эксплуатация-передача государству» (BOT) или «реконструкция-эксплуатация-передача». Однако со стороны Правительства РФ уже поставлена задача: начать программу по строительству платных дорог.
И здесь основная опасность состоит в том, чтобы не максимизировать ожидания инвесторов, входящих в концессию по автомобильным дорогам. Согласно мировому опыту, есть немало примеров выкупа государством неудачных концессионных проектов платных автомобильных дорог[210]. Таким образом, для государства возрастают риски в области «досрочного возврата инвестиций» концессионером через программы досрочного выкупа инвестиционных проектов.
Подводных камней при введении системы платных дорог в России достаточно много. Наиболее вероятный из них – прибыльность для инвестора. При этом слабо прорабатывается вопрос, кто же собственно будет инвестором. В инвестиционных обоснованиях Минтранса России фигура инвестора пока описывается как внутренний инвестор, обладающий потенциалом долгосрочных инвестиций (имеется в виду пенсионный или какой-либо другой государственный фонд), либо иностранный заемщик (предпочтение также отдается зарубежным финансовым институтам: ЕБРР, Всемирному банку и т. п.). Специфика интересов других инвесторов не рассматривается, что рождает новые угрозы.
Первые пилотные проекты платных автомобильных дорог (выход на МКАД магистрали М1 «Беларусь» и участок автомобильной дороги Москва-Клин) предполагают ограниченное участие инвесторов при доминирующем государственном финансировании.
Несмотря на примеры пилотных проектов по строительству новых платных дорог, нельзя исключать и интереса инвесторов к реконструкции и дальнейшей эксплуатации существующих дорог. Подобные проекты с уже известным потоком транспортных средств и меньшими рисками были бы наиболее привлекательны для инвесторов. Особенно в рамках городских и муниципальных территорий. Однако сейчас позиция Министерства транспорта РФ по созданию платных дорог достаточно жесткая – они должны быть только вновь возведенными, и дорогу запрещается переводить в категорию платных, если она находится в пределах населенных пунктов. Уже сейчас можно прогнозировать довольно жесткое политическое противостояние с потенциальными инвесторами этой категории дорог с целью отмены этих ограничений. И это противостояние будет вполне эффективным для потенциальных инвесторов, ввиду отсутствия ясности позиции в министерстве.
Конкретные цели создания платных автомобильных дорог в разных странах различаются, однако можно выделить две основные причины их появления: недостаток у государства средств на создание и содержание сети автомобильных дорог и потребность в повышении качества дорожных и сопутствующих услуг. По отдельности эти причины существуют редко, однако превалирует все-таки финансовый аспект[211].
Платные автомобильные дороги в первую очередь выгодны государству (как собственнику дорог), поскольку позволяют облегчить бремя бюджетов всех уровней по финансированию строительства, ремонта и содержания автомобильных дорог, пополнить бюджеты всех уровней, в том числе за счет высокого мультипликативного эффекта инвестиций, направленных в дорожное хозяйство, внести заметный вклад в развитие экономики регионов[212].
В качестве объектов инвестиционной деятельности при создании платных автомобильных дорог могут рассматриваться как вновь строящиеся автомобильные дороги, так и существующие автомобильные дороги, в результате реконструкции которых будут созданы условия для перевода их в режим платных.
Зарубежный опыт создания и эксплуатации платных автодорог, которые составляют в общей протяженности автомагистралей от 0,1 % в США до 3,3 % в Южной Корее, свидетельствует о возможности финансирования дорожных работ за счет взимания платы за проезд.
Если вспомнить опыт других стран, отметим, что платные скоростные магистрали – объект интереса множества инвесторов: во Франции, Италии большая часть платных дорог приватизирована частными компаниями.
В развитых странах плату взимают лишь за проезд по скоростным автомагистралям. Эти дороги обозначены указателями со специальным символом и называются по-английски – Motorway, по-немецки – Autobahn, по-французски – Autoroute, по-испански – Autopista, по-итальянски – Autostrada.
В России мировой опыт платных автодорог стал интересен высшим органам государственной власти еще в начале 1990-х гг.[213] В 1992 г. был принят Указ Президента РФ «О строительстве и эксплуатации автомобильных дорог на коммерческой основе» от 08.12.1992 г. № 1557, признававший «целесообразность создания платных автомобильных дорог путем их строительства и эксплуатации на коммерческой основе». Однако уже первоначальное изучение мирового опыта и конкретные переговоры с потенциальными инвесторами, международными специалистами и консультантами показали, что для реализации столь масштабных проектов недостаточно одного лишь интереса со стороны государственных органов, пусть даже и самого высокого уровня. Учитывая, что платные автодороги в России всегда рассматривались не как самоцель, а как способ привлечения дополнительных, в том числе частных и иностранных, инвестиций в дорожную отрасль, для эффективной реализации подобных проектов на территории России нужны были соответствующие правовые условия, создающие гарантии стабильности реализации долгосрочных инфраструктурных проектов. Уже первые предварительные расчеты показали, что период окупаемости платных автодорог в России составляет более десяти лет. А это означало, что гарантии финансовых интересов сторон проекта необходимо обеспечивать на срок до нескольких десятков лет. Понятно, что подобные сроки намного превышают срок деятельности выборных органов власти в пределах одного государства (региона), а иногда – и срок смены поколений. Следовательно, система гарантий должна обладать долгосрочной стабильностью, которую может обеспечить только лишь соответствующее законодательство. С сожалением можно констатировать, что ни в 90-х гг. XX в.[214], ни в настоящее время такого законодательства в России так и не было создано[215].
На основе изучения мирового опыта применительно к российским реалиям можно сделать предположение о существовании как минимум трех сценариев внедрения платных автомобильных дорог в России[216].
К этим сценариям относятся:
1. Создание государственных платных автомобильных дорог главным образом на основе существующих автомобильных дорог после их незначительной реконструкции или без таковой.
2. Создание государственных платных автомобильных дорог в результате нового строительства (существенной реконструкции имеющихся автомобильных дорог, влекущей значительное улучшение их качества, переход в более высокую категорию и т. п.) за счет государственных инвестиционных средств.
3. Создание государственных платных автомобильных дорог в результате нового строительства или существенной реконструкции с привлечением частных инвестиций и создание частных платных автомобильных дорог преимущественно за счет привлечения частных инвестиций[217].
В настоящее время федеральные органы исполнительной власти идут по пути реализации третьего сценария. Несмотря на значительные сложности, связанные с его претворением в жизнь, положительный эффект в случае его успешной реализации очевиден, но для этого требуется выполнение большого количества условий.
