Андрей Захаров - «Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире
Специалисты расходятся в оценках нигерийского федерального эксперимента. Дональд Горовиц, например, считает, что перманентная, как в Нигерии, реформа многонациональной федерации «выполняет функцию своеобразной электоральной реформы», позволяющей стабилизировать отношения между ведущими этническими группами[141]. При таком подходе нигерийский опыт выглядит вполне позитивно. Противоположной позиции придерживается Рамеш Датта Дикшит: нигерийский случай, по его мнению, можно считать однозначным провалом федеративного проекта, обусловленным слишком многочисленными и неисправимыми дефектами[142]. (Стоит, однако, учитывать, что замечательная работа этого индийского специалиста была опубликована в 1975 году, то есть почти сорок лет назад.) Наконец, многие исследователи разделили бы, вероятно, соломонову позицию Джона Пэйдена, согласно которому «прояснение того, является ли нигерийский демократический федерализм частью проблемы или, наоборот, способом ее разрешения, еще впереди»[143]. Впрочем, прежде чем выносить окончательные оценки, необходимо разобраться в том, можно ли вообще сводить роль федерализма исключительно к разрешению национального вопроса. В Африке его понимают именно так, и подобное понимание, скорее всего, слишком узко. Ведь в идеале федеративная система должна благоприятствовать не только этническим, но и политическим меньшинствам, поскольку ее принципиальной особенностью выступает рассредоточение власти и недопущение тирании. Кроме того, ограничение ее влияний сугубо межэтническими отношениями позволяет полностью растворить личность в коллективном целом, поскольку приписывает наличие прав и свобод сначала этносу и только потом – индивиду. Отсутствие сопряжения между федеративным принципом и либеральной идеей обычно упоминается в качестве важнейшего дефекта федеративных систем развивающихся, в том числе и африканских, стран.
«Постколониальные эксперименты с федерализмом показывают, что комбинация недемократических трендов и краха федералистских начинаний неизменно оказывалась естественным результатом разрыва между демократией и федерализмом, – отмечают современные исследователи. – Такая дискурсивная ассоциация открывала политические возможности для обособления федеративного принципа от демократических процедур. В подобном смысловом пространстве расставание с федерализмом происходило без ощущения того, что с его уходом подрывается демократия»[144]. Это верное наблюдение позволяет связать африканский опыт со стагнацией федерализма в посткоммунистической России. Дело в том, что все особенности интересующей меня модели, которые проявились в Африке, при желании можно обнаружить и в нашей стране. Подобно нигерийскому или эфиопскому федерализму, его современный российский аналог является заимствованным и привнесенным: он не выращен трудолюбивым правящим классом новой России, но получен вместе с прочим наследством Советского Союза. (Кстати, такой взгляд открывает любопытные перспективы для исследования самой России в рамках модных сегодня Post-Colonial Studies.) Осознанного политического выбора в пользу этой модели национально-государственного устройства наша посткоммунистическая власть вовсе не делала: эта модель, будучи системным элементом советской традиции, сама упала ей в руки. Как и африканские лидеры, зачастую не знавшие правил обращения с этим непростым инструментарием, российские руководители прибегали к нему, как правило, ради решения какой-то сиюминутной задачи. Напомню, унитарной Эфиопии в свое время пришлось притвориться федеративным государством, чтобы обогатиться Эритреей. В рамках отечественного политического дискурса эта логика вполне понятна, поскольку и в наше время размышлять о территориальной экспансии – скажем, об апроприации отколовшихся грузинских территорий – позволительно только федерации, то есть свободному союзу народов, всегда открытому для новых членов.
Если не брать во внимание случаи, подобные этому, любое иное оживление федерализма в посткоммунистической России было проявлением и результатом немощи центральной власти. Наши федеральные политики, отстаивавшие и пропагандировавшие его в 1990-х годах, поскольку к этому их обязывала неугомонная назойливость республиканских лидеров, отказывались видеть в этой доктрине рецепт долгосрочного и осознанного рассредоточения властных полномочий, расценивая само закрепление федеративных начал в конституционных и правовых актах лишь в качестве временной уступки национальным образованиям. Нынешние официальные оценки безапелляционно зачисляют федерализм в политический антураж «лихих девяностых», официально порицаемых и осуждаемых: на государственном уровне о нем до самого недавнего времени вообще было не принято говорить вслух, за исключением контекстов вроде «федеральный бюджет», «Федеральное Собрание» или «федеральная власть». Сходным образом сегодняшние руководители Камеруна клеймят позавчерашнее федералистское десятилетие в истории своей страны как исключительно мрачный этап, достойный скорейшего забвения.
Действительно, и российская элита, и элиты африканских государств не видят никакой связи между федерализмом и демократией, считая их комбинацию случайной. Между тем главное предназначение обеих систем состоит в предотвращении ситуаций, когда полнота власти сосредотачивается в одних руках – неважно, этнических, конфессиональных или партийных, – и в этом плане они взаимно поддерживают и укрепляют друг друга. Фактически федерализм помогает производить своеобразный up-grade демократии, выводя ее из плена далеко не универсального принципа «один человек – один голос» и переориентируя на покровительство в отношении меньшинств[145]. Постколониальная история Африки показала, что демократия в ее хрестоматийных разновидностях способна не только закреплять, но и расшатывать политическое согласие, причем иногда она делает это самым гибельным образом. Как известно, даже безукоризненные выборы, проводимые на территориях с этнически смешанным населением, неизменно гарантируют победу представителям большинства, несмотря на все старания малых групп. Именно это обстоятельство обыденно превращает электоральную процедуру в развивающихся странах в подобие переписи населения, а иногда и подталкивает меньшинства к попыткам насильственно перераспределить власть в свою пользу[146]. Усиливая этот тезис, можно вообще заявить, что аутентичное воплощение философии «один человек – один голос» в многосоставных обществах крайне опасно. Этот принцип, безусловно, нуждается в дополнениях и корректировках, которые щедро предлагает федерализм. Разумеется, федерализм – это не только «национальный вопрос», но и не привлекать его арсенал для стабилизации межэтнических отношений тоже довольно глупо.
Причем надо понимать, что описанная проблема касается не только Нигерии или Южно-Африканской Республики – она столь же актуальна, например, для Кабардино-Балкарии или Дагестана. Демократия, воздвигаемая на племенной или клановой основе, вечно страдает от собственной неустойчивости. «В подобной системе отношений неудача на выборах менее всего могла рассматриваться как свидетельство непопулярности партийных программ – для нигерийских лидеров и стоявших за ними кланов, составленных из соплеменников, она означала проигрыш соперничающим этническим группам, что служило катализатором взаимной враждебности, поддерживаемой нередко и памятью, восходящей к событиям отдаленного прошлого»[147]. В Африке этот опаснейший дефект исправляли с помощью федерализации, стерилизующей, более или менее успешно, этнические корни внутригосударственного политического противостояния. Подобная методика не имеет ничего общего с выстраиванием «вертикали власти» или системной централизацией, не поощряющей, а нивелирующей разнообразие и вступающей в противоречие с очевидным фактом: разные части страны пребывают в различных исторических возрастах. Разумеется, федерализм, истолкованный таким образом, начинает конфликтовать с формальным, механическим, «мажоритарным» пониманием демократии. Но это – ожидаемое явление, как вполне прогнозируемым было и то, что «оставленные в наследство метрополией принципы федерализма в Нигерии после ухода Великобритании во многом вступили в противоречие с императивом существования демократии»[148]. Хорошо это или плохо? По-видимому, это просто естественно, ибо в многосоставных и сложных обществах демократии приходится быть господством большинства и меньшинства одновременно.
Наконец, сближению российского и африканского федерализма способствует также и то, что федеративная государственность в обоих случаях учреждалась и развивалась при отсутствии сколько-нибудь развитого гражданского общества, свободной прессы, независимого суда. Между тем эти атрибуты классической демократии играют первостепенную роль в рассредоточении власти, к обеспечению которого призван федерализм. Что же касается партийной системы, то в африканских федерациях, в силу присущего им этнического и лингвистического разнообразия, она оказывается даже более живой и динамичной, чем в России Путина – Медведева, где, например, такой важный элемент поддержания внутренней стабильности, как региональные партии, давно и надежно выведен из политической игры. В целом же российский федерализм засыхает по той же причине, по которой он плохо приживается в Африке: у него нет либеральных корней, а элиты, призванные оказывать ему попечение, не обладают и не хотят обладать политической культурой, приличествующей демократии.
