Тимофей Бордачёв - Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки»
Стоит также обратить внимание на то, что основные направления практических отношений, имеющих дело с бюрократическими инструкциями и планами работ, а не с геополитическими конфликтами, были заложены именно в относительно спокойный период 1999–2003 годов. Не случайно то, что и после ряда острых политических конфликтов 2006–2008 годов сотрудничество российской и европейской бюрократий остается конструктивным и в целом направленным на интеграцию России в объединенную Европу вне зависимости от того, каких реальных политических уступок или ограничений суверенных прав это потребует от нашей страны.
Символом этой магистральной дороги, сдвинуть с которой партнеров пока не смогли никакие обстоятельства, стала идея Общего европейского экономического пространства, впервые предложенная бывшим президентом Франции Жаком Шираком во второй половине 2000 года. Окончательно идея оформилась к лету 2001-го и нашла отражение в совместном заявлении брюссельского саммита Россия – Евросоюз (3 октября 2001 года). В тот же день в речи комиссара ЕС по внешним связям Кристофера Паттена прозвучала следующая фраза:
«Никто не требует от России привести свое законодательство в соответствие с нормами Евросоюза, но деятельность российских фирм на европейском пространстве значительно упростится, если правовые рамки будут общими».
Чуть ранее, на саммите Россия – ЕС в Париже (30 октября 2000 года), сторонами был инициирован Энергетический диалог, направленный на то, чтобы «рассматривать все представляющие общий интерес вопросы, относящиеся к данной области, включая развитие сотрудничества в сфере энергосбережения и рационализации производственных и транспортных инфраструктур, возможности для европейских инвестиций, а также отношения между странами-производителями и странами-потребителями». Кроме всего прочего, Энергетический диалог, как согласились обе стороны, в качестве важного элемента включал
«... предполагаемую ратификацию Россией Договора к Энергетической хартии, а также улучшение инвестиционного климата».
Объективно оценивая этот процесс, российские наблюдатели сходятся во мнении, что основной причиной его затруднений стала сложная внутренняя ситуация в самом Европейском союзе. Вопросы энергетических отношений с такими крупными партнерами, как Россия, несмотря на свою важность для выживаемости европейской экономики, стали предметом не только торга по линии Москва – Европа, но и жесточайших дебатов между Брюсселем и европейскими столицами. Органы ЕС, и в первую очередь Европейская комиссия, всегда стремились к расширению своих возможностей за счет приобретения новых компетенций.
Особенно в таких важных областях, как энергетика. Неудивительно поэтому, что условия сотрудничества, которые могла предложить России европейская сторона, отражали, пожалуй, все предпочтения, кроме российских. И уж точно европейским чиновникам не приходило в голову привлечь к работе над основополагающими документами своих коллег из Москвы и российских компаний.
Подход Евросоюза к энергетическому сотрудничеству оформился уже в начале 1990-х годов, на момент подписания Энергетической хартии и договора к ней. В то время энергетическое законодательство внутри Европейского союза только формировалось, поэтому Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и Евросоюзом просто содержало отсылку на Договор к Энергетической хартии как на основу отношений в энергетике. Так, согласно параграфу 1 статьи 65 СПС,
«Сотрудничество осуществляется на основе принципов рыночной экономики и европейской Энергетической хартии на основании постепенной интеграции энергетических рынков в Европе».[40]
А статья 105 СПС, подтверждая это, вновь прямо отсылала к положениям Энергетической хартии. Сама хартия и договор к ней создавались при непосредственном участии Европейской комиссии. Это было обусловлено как наличием компетенций у Европейского сообщества в вопросах торговли и транзита, так и, следовательно, необходимостью вовлечения Еврокомиссии в переговорный процесс. Кроме того, последняя должна была обеспечить, чтобы взаимоотношения в области торговли, инвестиций и транзита не противоречили начинавшейся тогда либерализации энергетических рынков стран – членов ЕС.
Поскольку развитие рынка ЕС стало выходить за пределы того, что было сформулировано в Договоре к Энергетической хартии, а Россия не торопилась его ратифицировать, Европейский союз стал постепенно прописывать новые условия сотрудничества в области энергетики. Речь уже шла о том, чтобы Москва постепенно сближала свое законодательство в энергетической сфере с европейским.
Татьяна Романова из Санкт-Петербургского университета пишет в этой связи, что постепенно
«... идеалистическое видение Договора к Энергетической хартии сменилось реалистическим восприятием хартии, Договора к Энергетической хартии и надстроенного над ними Энергетического диалога в качестве средства обеспечения энергетической безопасности. Одновременно сохранялась идеалистическая вера в то, что либерализация на основе разработанных в Европейском союзе принципов по определению хороша для всех государств, включая Россию».[41]
Концепция европеизации
И тут мы вплотную приближаемся ко второй причине возникшего в отношениях между Россией и ЕС застоя – запрограммированному характеру политики Европейского союза в отношении соседей, основанной на концепции европеизации, понятой как ускоренная социально-политическая конвергенция и сближение ценностей на основе европейской модели. При этом существенной разницы между странами – кандидатами на вступление в ЕС и государствами, такой перспективы не имеющими, Брюссель не видит.
Практическим выражением данной линии стали как интеграционное по своему характеру соглашение ЕС – Россия 1994 года, так и все дальнейшие двусторонние инициативы. В силу объективных причин именно повестка дня ЕС была в наибольшей степени отражена в содержании документов, принимаемых на саммитах и встречах более низкого уровня.
Одновременно с постепенным раскачиванием конфликтного маятника в области энергетических отношений ЕС и Россия остро столкнулись по вопросу уже упоминавшегося калининградского транзита. Суть проблемы в самых общих чертах заключалась в следующем. После провозглашения независимости Литовской Республики и установления между ней и Россией дипломатических отношений стороны смогли вполне цивилизованно решить вопрос о передвижении российских граждан, проживающих в Калининградской области, в Россию и обратно.
Согласно российско-литовским договоренностям, это передвижение осуществлялось на безвизовой основе. Вместе с тем в рамках подготовки Литвы к вступлению в ЕС ее власти должны были выполнить определенный набор требований, связанных с так называемым шенгенским пакетом, в том числе аннулировать существовавшие до этого с иностранными государствами двусторонние особые режимы передвижения граждан и грузов. При обсуждении транзитной тематики нужно не забывать по меньшей мере две вещи.
Во-первых, несмотря на существование пресловутых шенгенских правил, никто не требовал от Литвы немедленного введения для россиян транзитных виз. С учетом того, что полноценное вступление Литовской Республики в Шенгенское соглашение состоялось только в 2008 году, эта страна могла еще по меньшей мере несколько лет сохранять особый режим с Россией. На право самих граждан Литвы путешествовать в другие страны Евросоюза без визы калининградский транзит также влияния не оказывал.
Во-вторых, в период вступления в Европейские сообщества Испании и Португалии (1986) этими странами были обеспечены особые режимы передвижения для граждан целого ряда стран Латинской Америки. Спору нет, количество и, возможно, качество экономических и культурных отношений между Испанией и, например, Сальвадором гораздо шире, чем между Россией и Литвой. Среди всех стран Прибалтики там проживает наименьшее число этнических русских. Но и речи о безвизовом режиме въезда в ЕС для россиян никогда не шло. Вопрос в 2002 году стоял только и исключительно о транзите для граждан РФ, проживающих в Калининградской области.
Несмотря на то что, как справедливо замечала российская сторона, у Литвы и ЕС были в 2002 году все возможности сделать решительный шаг навстречу России и существенно укрепить тем самым взаимное доверие, этого сделано не было. Вместо реализации дружественной по отношению к нашей стране политики ЕС и страны-члены предприняли попытку, успешную в краткосрочной перспективе, но ошибочную в перспективе стратегической, сломать и унизить Москву по такому важнейшему для ее суверенной гордости вопросу, как свобода передвижения российских граждан. И представить всех этих граждан, как массово писала тогда польская и прочая пресса, проститутками, наркоманами и контрабандистами.
