Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)
3. Глава подчиняется Президенту и Правительству в пределах федерального ведения и федеральных полномочий по предметам совместного ведения, а вне пределов ведения Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения действует самостоятельно (пп. 3.2, 3.6);
4. Глава имеет право законодательной инициативы в региональном парламенте и его законопроекты подлежат рассмотрению в первоочередном порядке (пп. 2.2);
5. Глава вправе опротестовывать решения парламента в судебном порядке (пп. 2.3);
Отдельный пункт Положения (5) был посвящен условиям материально-финансового обеспечения глав (обязательному государственному страхованию жизни и здоровья глав, надбавкам к должностным окладам, отпускам и пр.).
Это Положение в дальнейшем служило образцом для уставов регионов, которые разрабатывались и принимались во второй половине 1990-х гг. (в некоторых уставах, например, в новгородском и оренбургском, даже записали, что главы администраций назначаются Президентом[280]).
14. Не скрывалось, что Президент намерен разрешать проводить выборы только там, где у действующего назначенца есть хорошие шансы на победу. Переход из назначенцев во «всенародно избранные» означал укрепление политических позиций главы, а потому президентское разрешение выступало в своем роде наградой за верность или авансом за лояльность. Повсеместные же выборы глав Ельцин считал возможным дозволить не раньше, чем пройдут новые президентские выборы[281].
Демонстративно ослушаться Президента посмели лишь в его родной Свердловской области. Россель, снятый с должности главы в 1993 г., в том же году добился своего избрания в Совет Федерации [282], а в 1994-ом еще и возглавил Облдуму. Но этого ему было мало – он стремился вернуться в «губернаторское» кресло. В декабре 1994 г. Облдума обратилась к Ельцину с просьбой разрешить провести выборы главы. Президент тянул с ответом, его окружение прямо рекомендовало Росселю не торопить события. Однако тот пошел ва-банк. В марте 1995 г. Облдума самостоятельно назначила выборы главы на 18 июня. Мало того, в Конституционный Суд был направлен запрос о проверке конституционности Указа от 3 сентября 1994 г. Ельцин отреагировал на эти дерзости неожиданно – в мае он разрешил провести выборы (с формулировкой «разрешить, как исключение»), но не 18 июня, а б августа[283]. Формально выборы стали разрешенными, но фактически остались «самостийными». Получилось, что кампании дал старт не Президент, а Облдума, то есть, считай, сам Россель. А Ельцин смирился с нарушением своего Указа. По-видимому, его убедили, что действующий глава Алексей Страхов (до назначения в 1994 г. был Первым заместителем Главы администрации Екатеринбурга[284]) способен одолеть и тем самым проучить Росселя. Страхов вышел на выборы как кандидат «Нашего дома – России» (НДР), новой партии власти, во главе которой стоял Черномырдин[285]. Свердловские выборы считались в НДР своеобразной репетицией думской кампании 1995 г. Однако Россель победил. Правда, только во втором туре, состоявшемся 20 августа (первый тур – 26,0 %, второй – 59,8 %), но это не могло утешить ни Страхова, ни Черномырдина, ни Ельцина. Последний оказался дважды (а то и трижды) показательно унижен. А Россель взял реванш. Вновь связываться с ним Президент уже не рискнул.
Россель стал первым избранным губернатором (в 1993–1994 гг. выбирали глав администраций)[286]. Еще в ноябре 1994 г. под его руководством был разработан и принят Устав области, во многом повторявший «конституцию Уральской Республики». В нем указывалось, что высшим должностным лицом региона, возглавляющим систему органов исполнительной власти, является Губернатор.
С выборами депутатов Государственной Думы, назначенными на 17 декабря 1995 г., Ельцин разрешил совместить выборы глав в 12 регионах – Приморском крае, Белгородской, Московской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Тамбовской, Тверской, Томской и Ярославской областях[287]. То есть 12 назначенцам разрешили пройти выборы (просилось намного больше)[288]. В Новосибирской и Тамбовской областях потребовались вторые туры, они прошли 24 декабря, в Московской области второй тур состоялся 30 декабря.
На этот раз президентура могла быть довольна. Кандидаты, числившиеся в НДР и/или поддержанные Кремлем, победили в девяти регионах. В Приморском крае – Евгений Наздратенко, бывший Президент Приморской горнорудной компании «Восток», бывший народный депутат России, назначенный Главой администрации в 1993 г.[289] (68,5 %); в Белгородской области – Евгений Савченко, до перевода в главы в 1993 г. работавший в федеральном Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Заместителем Начальника Главного управления растениеводства (55,5 %); в Оренбургской области – Владимир Елагин, последний Первый секретарь ЦК Комсомола РСФСР, в 1991 г. отправленный руководить малой родиной (58,8 %). Успешно прошли выборы Кресса (Томская область; 51,8 %), Лисицына (Ярославская область; 51,8 %), Немцова (Нижегородская область; 58,3 %), Полежаева (Омская область; 59,6 %), Прусака (Новгородская область; 56,1 %), Тяжлова (Московская область; первый тур – 43,3 %, второй – 70,8 %).
Проиграли Олег Бетин в Тамбовской области, Иван Индинок в Новосибирской области и Владимир Суслов в Тверской области. Бетин до марта 1995 г. был Первым заместителем у некомпетентного и слабого Бабенко (тот подал в отставку по настоятельной просьбе Кремля). Ему было рано выходить на выборы. Он элементарно не успел отстроиться от предшественника и подготовить кампанию. Его победил коммунист Александр Рябов, с 1985 г. последовательно возглавлявший Облисполком, Облсовет и Облдуму (первый тур – 36,8 %, второй – 52,6 %). Индинок, бывший Глава администрации Новосибирска, в 1993 г. заменил Муху. Однако за два года он так и не сумел стать фигурой, равновеликой предшественнику[290]. Благодаря выборам Муха (как раньше Россель) смог вернуться к власти (первый тур – 18,1 %, второй – 54,0 %). Опытный, но «несовременный» Суслов, проработавший Главой администрации области четыре года (в 1987–1991 гг. он был Председателем Облисполкома), уступил Главе администрации Бежецка и Бежецкого района Владимиру Платову, натуральному авантюристу с «демократическим» прошлым (50,5 %).
Одновременно с депутатами Думы и 12 губернаторами 17 декабря выбрали и Главу Чеченской Республики. Конечно, ни о каких выборах в подлинном смысле этого слова в охваченном мятежом регионе речи быть не могло. В рамках военно-полицейской операции (начавшейся в декабре 1994 г., неофициально именовавшейся «чеченской войной») наскоро организовали их имитацию (на безальтернативной основе). Ради того, чтобы хотя бы частично легитимировать Доку Завгаева, бывшего Первого секретаря Чечено-Ингушского Обкома (в 1989–1991 гг.) и Председателя Верховного Совета Чечено-Ингушетии (в 1990–1991 гг.), поставленного Кремлем чеченским руководителем (получил 96,4 %)[291].
15. К концу 1995 г. в России было всего 34 «всенародно избранных» главы субъекта Федерации – Аушев, Галазов, Глушенков, Джаримов, Елагин, Зотин, Зубов, Илюмжинов, Ковлягин, Коков, Кресс, Лисицын, Муха, Наздратенко, Наролин, Немцов, Николаев, Ножиков, Ооржак, Платов, Полежаев, Потапов, Прусак, Рахимов, Рябов, Россель, Савченко, Собчак, Спиридонов, Степанов, Строев, Тяжлов, Николай Федоров[292], Шаймиев. Условно можно добавить сюда еще и Завгаева. (А Лужкова включать не следует, его выбрали в 1991 г. Вице-мэром, а не Мэром.) Получается 35. Больше трети от общего количества глав (89), но меньше половины. Выборы были проведены в 40 регионах (нужно учитывать Мордовию, Амурскую, Брянскую, Челябинскую области и Москву). Тоже больше трети и меньше половины.
Все без исключения выборы проводились либо по разрешению федеральной власти, либо «самостийно», либо согласно республиканским конституциям, законам и иным нормативным правовым актам.
Практика того периода знала прецеденты ликвидации выборной президентской должности (в Мордовии; Конституционный Суд России признал это допустимым), отрешения избранных глав администраций (в Амурской и Брянской областях), неисполнения воли избирателей, выразившегося в отказе Президента признавать итоги состоявшихся выборов (в Челябинской области).
Кстати, представляется более чем допустимым дополнить вышеприведенный список «всенародно избранных» именами Лодкин и Сурата. Их отстранение Ельциным есть пример беззакония (осенью 1993-го творилось много беззакония, но нас интересует то, которое непосредственно коснулось глав). Поэтому, с правовой точки зрения, они могли считаться законными главами до законного отрешения или до проведения в «своих» регионах новых выборов (Лодкин, правда, в 1995 г. избрался депутатом Государственной Думы [293], а Сурат в 1996 г. согласился работать Первым заместителем у нового незаконного главы [294]).
